建章立制还要防范“牛栏关猫”

    习近平总书记在河北调研指导群众路线教育实践活动时指出：“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子，腐败现象就控制不住。在这次教育实践活动中，建章立制非常重要，要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自由。”这为我们抓好整改落实、建章立制明确了重要标准。切实加强制度建设，必须警惕和防范“牛栏关猫”式的制度失效问题。

“牛栏关猫”起不到应有作用

    邓小平同志曾指出，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。党的制度建设，深刻影响着党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设，是党的先进性和纯洁性得以充分体现的重要保证。如果我们制度的“笼子”扎不紧，“牛栏关猫”，就会造成制度失灵失效，就会危害党和人民群众的利益，动摇党的执政基础。

    从当前来看，大多数地方和部门都非常重视制度建设，并逐步形成了较为完善的制度体系，确立了“用制度管权、用制度管事、用制度管人”的工作理念。但在一些单位或一些领导干部中还存在制定制度疏漏笼统、落实制度不够严格等问题。表现在：对党员干部的约束往往原则性要求多，操作性措施少；实体性内容多，程序性规定少；事前安排布置多，事后检查追究少。有的制度自身存在缺陷，缺乏科学性、合理性，从而造成有空子可钻。

    “牛栏关猫”给制度建设带来严重危害，它导致不少规章制度成为摆设：不仅使制度措施执行不严格，反而严重消解了人们对制度的敬畏和认同，刺激更多的人想办法钻制度的漏洞；不仅造成制度失效或失灵，还在客观上对那些违反制度的行为提供某种“掩护”，使这些行为在所谓的制度框架下得以安然存在。在党的群众路线教育实践活动中，我们一定要按照习近平总书记的要求，以这次活动为契机，制定新的制度，完善已有的制度，废止不适用的制度，彻底解决制度建设中的“牛栏关猫”问题。

“牛栏关猫”是制度建设上的形式主义

    制度建设是抓好工作的根本。现在，一些地方或部门的规章制度写得很全面，看似很有力度，但仔细研读、观其实际效果，却可以发现其中的大而无当、模棱两可、华而不实。这其中一个很重要的原因就是在制度的制定和执行环节没有真正走群众路线，存在形式主义。

    在制度设计之前，没有深入群众，充分了解各方面、各层次人群的情况和诉求，导致在此基础上形成的制度缺乏对事物客观、真实、全面的认识。一些地方或部门把制度建设作为面子工程，看起来制度很完善，实际上只是写在文件上、贴在墙上、挂在嘴上，却因“牛栏关猫”、漏洞百出，而从未真正进入贯彻实施阶段。

    在制度形成之后，没有把制度的贯彻落实交给群众，让群众关注制度、监督制度的运行状况。一些地方或部门出台了一大堆规章、制度，但相应的监督机制却存在诸多漏洞，既没有“监督岗”，也没有“高压线”，更没有划定几片“触雷区”。有的地方虽然聘请了监督员，但实际上并没有赋予其实质性的监督权力。

    在制度执行阶段，一些人千方百计利用制度漏洞，搞“上有政策、下有对策”，在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。制度的“牛栏”一次次地跑出个人和部门利益的“猫”，以致监督就像“牛栏”的栅栏，虽然有，却细致精密不起来，自然关不住“猫”。

    此外，一些制度过去管用，随着形势的发展变化，已经不符合当前经济社会发展的实际，发文机关却没有及时废除或修订；一些部门之间未经协调，分别制定出各自的规章制度，导致有些规定相互矛盾。因此，在制度建设中必须克服形式主义，加强各项制度之间的衔接和协调。

要扎紧“牛栏”关住“猫”

    “牛栏”里既然关不住“猫”，就需要把栅栏补紧补密扎紧，以防后患。这就给我们整改落实、建章立制提出了新的要求：该修改的修改，该完善的完善，该废止的废止，使法律法规和规章制度趋于严密、具体和可操作，使党员干部不能、不敢也不愿违法乱纪。

    进一步优化制度设计。要坚持把人民利益放在首位的原则，进一步提高制度设计的针对性和规范性，真正把权力关进制度的笼子，解决好“牛栏关猫”问题。特别是针对容易出问题的“风险点”，更要加密加固制度的笼子。要建立领导干部公开承诺制度，通过新闻媒体向人民群众公开做出承诺；建立领导干部直接联系群众制度，建立保障党员干部密切联系群众的长效机制；建立干部考核选拔任用制度，用科学的政绩考核评价体系推动作风转变；建立领导干部生活待遇制度，制定明确具体的办法，严格执行中央有关规定。要按照为民务实清廉的要求，对已有的制度进行认真梳理，把活动中创造出的成功做法和经验以制度的形式固定下来、坚持下去，把经过实践检验行之有效、群众认可的制度纳入贯彻群众路线的长效机制，不断建立健全工作制度、管理制度、考核制度，为持之以恒地加强党的作风建设提供制度保障。做实做细各项制度建设，用刚性纪律和完备的制度约束权力，形成规范和制约。既要立足当前，切实解决群众反映强烈的突出问题；又要着眼长远，建立健全促进党员、干部坚持为民务实清廉的长效机制。

    提高制度自身的可操作性。习近平同志指出，制度“既要有实体性制度又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办又要明确规定违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间”。在实际工作中，提高制度的可操作性就是要把制度自身与实施细则和监督检查结合起来，杜绝只有制度条文没有实施细则和监督检查制度的状况，坚持把制定实体性要求和程序性规范结合起来，尤其要加大制定违反规定的惩戒性制度，使各项制度彼此衔接、相互配套，杜绝一切制度漏洞，使制度能够发挥出应有的效应。

    严格制度执行力的监督检查。制度的生命在于落实。邓小平同志在改革开放之初告诫全党：“世界上的事情都是干出来的，不干，半点马克思主义也没有。只有把嘴上说的、纸上写的、会上定的，变为具体的行动、实际的效果、人民的利益，我们的工作才算做到了位、做到了家。”习近平同志强调，“决不允许‘上有政策，下有对策’，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通”。因此，防止“牛栏关猫”，一方面，要提高制度的执行力，用制度的刚性约束干部；另一方面要切实加大对制度贯彻落实情况的监督检查，把“牛栏”中跑出的“猫”抓回制度的笼子中，确保各项制度能够做到令行禁止，在实际工作中执行制度没有例外，坚决整治违反作风建设规定的各种行为，坚决维护制度的严肃性和权威性，增强党员干部对制度的敬畏感。

    走群众路线。杜绝“牛栏关猫”，加强制度建设，还必须适应群众工作的新特点新要求，充分发挥人民群众在制度建设和执行中的重要作用。要将广大人民群众参与制度制定的环节向前延伸，使他们对于制度设计的各个环节，包括动议、起草、审议、修改直至废止，都有充分的发言权。要结合群众路线教育实践活动，不断创新群众参与制度设计和执行监督的方式方法，确保群众的意见和建议都能得到表达和反映。在实际工作中，政府各个职能部门对于拟确立的规章制度，必须要广开门路，通过听证会、论证会、座谈会和征求意见会等形式，充分听取人民群众的意见和建议。还要建立群众意见的反馈机制，防止听取意见流于形式。

    （执笔人：周文夫、刘月、梁跃民）