怎样把权力关进制度的笼子里

    内容提要

    权力始终是一把“双刃剑”。把权力关进制度的笼子里，要及时揭露腐败行为，坚决查处腐败案件；在容易产生滥用权力的领域、环节和部位，建立有针对性的权力制约机制，防范腐败的发展蔓延；提高权力运行的透明度，让权力在“阳光”下运行；依靠法治制约权力，使国家机构和公务人员按照法定权限和程序行使权力，确保权力在“刚性”的制度笼子里运行，有效防止腐败。

    习近平总书记在中纪委第二次全体会议上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。这一重要论述，为当前的反腐倡廉指明了方向。

    为什么治理腐败要靠对权力监督制约？从人类历史看，权力始终是一把“双刃剑”，既可以用来为人民谋利益，也可能被滥用来谋取私利，滋生腐败。列宁指出：“不受制约的权力，必然导致不受节制的堕落。”古今中外的历史也反复表明，权力一旦失去制约和监督，腐败就会随之产生，绝对的权力绝对产生腐败。从我国情况看，在体制转轨时期，腐败现象在一些领域易发多发，在有些领域还十分严重。原因是多方面的，归结到根本，与权力行使没有得到有效的监督制约，特别是与一些位高权重者的权力行使约束不住，监督不力，直接间接相关。要把权力关进制度的笼子里，确保权力正确行使，不被滥用，就必须抓紧建设不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不易腐的保障机制，提高权力监督制约的有效性。

    及时有效地揭露腐败行为

    腐败是一种滥用权力谋取私利的现象。腐败心理研究表明，潜在的滥用权力者通常会在收益与风险间进行权衡，如果腐败行为得不到及时的揭露，严厉的处罚，腐败获得的好处大于被查处的后果，就容易铤而走险。因此，及时揭露腐败行为，坚决查处腐败案件，不仅可使腐败行为受到应有惩处，得不偿失，而且可起到威慑作用。处罚一个警示一片，可使权力行使者因畏惧受到揭露和处罚而不敢腐。

    及时揭露腐败行为，需要加强对权力运行的法律、民主、社会、舆论等体制内外监督，健全举报、信访、质询、听证、监察、审计等制度。要通过制度设计，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，根据群众检举的线索发现腐败行为，为此还应抓紧完善举报人和证人的保护制度，因为目前的制度规定在设计和执行上都存有过多的漏洞和缺陷，致使举报人和证人屡受打击报复的事例一再上演。要充分发挥舆论媒体在揭露腐败中的作用，特别要健全网络举报受理制度，发挥“网络反腐”的“秒杀”优势。许多高官、实权人物滥用权力，不怕知情者上告，不怕权力机构查处，却怕公开曝光，这充分显示了舆论的巨大威力。还要发挥好纪检、监察、审计、司法等权威机构的优势，加大检查监督力度，及时揭露滥用权力的腐败活动。

    有效处罚腐败行为，必须坚持党纪国法面前没有例外，“老虎苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。党的十八大以来，反腐败有了新部署，有多名涉腐官员受到及时坚决的查处，例如，雷政富从曝光到被免职立案调查只用36个小时，海南琼中县财政局长公款吃喝两天后被免职，查处力度和速度大幅提升，起到了明显警示作用。同时，也折射出一些地方存在揭露与处罚脱节的情况，比如，有的腐败行为被举报、曝光、揭露，却没有得到及时查处、受到应有惩罚，有的执法偏软、压案不办、瞒案不报、内部消化，有的举报在权力部门之间转来转去，甚至七转八转被转到被告的手中，最终不了了之，干部群众对此十分痛恨。因此，提高处罚腐败的有效性，需要进一步加大对查办机构的支持，增强专项监督的独立性，健全对相关机构的内外问责机制。

    加强权力制衡

    权力具有扩张性、支配性、腐蚀性的一面，一旦失去制约就可能滋生腐败。哪里的权力失去制约，哪里就可能出现腐败。上世纪80年代，腐败多发生在商品流通、土地开发、建筑工程、工商税务、机关经商办企业等领域；到90年代，腐败发展到行政审批、招标投标、土地出让、金融证券、财政资金、国企改制等领域；进入21世纪，腐败延伸到公共服务项目、政府采购、干部人事、司法等新的领域。要遏制不同领域的腐败，就必须在容易产生滥用权力的领域、环节和部位，建立有针对性的权力制约机制，防范腐败的发展蔓延。

    一要合理界定公权力行使的边界。在体制转轨时期，行政、企业、市场等行为往往混淆不清，权力对微观经济的过多干预，使某些官员有了牟取私利的机会。因此，合理界定公权力行使的边界，减少对微观经济的干预，压缩权力配置资源，将有助于从源头上铲除腐败的机会和条件。

    二要对过于集中权力进行制衡。腐败发生的一个重要条件，就是一些权力过于集中，不容易关进制度的“笼子”。解决的办法，就是对重要部位和环节的权力进行分解，如决策权、执行权和监督权既相互分离又相互制约，以权制权，形成制衡机制。近年来，执法领域建立收支分开、收缴分离的制衡机制，就对治理“三乱”等问题起到明显效果。对于“一把手”权力超载现象，要通过合理配置权力、严格民主决策程序等途径加强制衡，例如，对工程项目、大额资金、干部任免、改革政策等重大事项，要坚持集体议决制度，防止个人说了算，以民主制约专断，以程序制约擅权。

    三要加强对财政资金使用权力的制衡。近些年来，一些部门和人员违纪违规使用财政资金的现象比较突出，比如挥霍浪费、挤占挪用问题，私设“小金库”、坐收坐支问题，公款消费、奢侈享受问题等，比比皆是，极易产生不正之风乃至腐败。因此，必须加强对随意支配财政资金权力的监督制约，包括实施部门预算改革和国库集中收付制度；健全统一透明的预算控制制度，将预算外资金全部纳入预算管理，接受人大、审计和社会的监督；严格财务预算支出管理制度，统一财务支出标准和福利津贴标准，消除隐性收入、灰色收入。

    提高权力运行的透明度

    提高权力运行的透明度，让权力在“阳光”下运行，接受人民监督，是一剂有效的“防腐剂”。这是因为，在众目睽睽之下，掌权者自然要自我约束，慎重行使权力，如有滥用权力行为也容易被发现；通过“暗箱操作”来谋取私利的腐败活动就很难得逞；保障了社会公众的知情权和监督权，本身就等于扩大了监督主体和力量，这样就可依靠社会公众的力量来监督权力，改变仅仅靠反腐机构来监督权力的格局，形成多数人监督少数人的机制。所以，“透明”是腐败的天敌，透明度越高，治理腐败成效也越大。

    近年来，我国权力运行的透明度有了显著提高，但也存在着随意性大、参差不齐、缺乏制度保障等问题。进一步增强透明度，要按“公开是原则、不公开是例外”的要求，作出制度安排，健全信息公开制度、公开听证制度、说明理由制度、公示制度、新闻发布制度等，以及公共服务事项、政府采购、招标投标、收费罚款等社会普遍关注的事项，都应予以全部公开。要充分发挥新闻媒体的作用。新闻媒体既是公众获取政务信息的主渠道，也是舆论监督的重要载体，可大有作为。要完善公职人员财产申报制度，如探索一定区域主要官员或新任主要官员的家庭财产申报公示制度，为政治廉洁、防治腐败提供有效的制度保障。要抓紧制定政务公开的国家法律，明确公开的范围、标准、限制、方式、时限等内容，为增强透明度提供法律保障。

    依靠法治制约权力

    依靠法治制约权力，可使国家机构和公务人员按照法定权限和程序行使权力，一旦出现滥用权力的腐败行为，就可依靠法律手段加以有效的终止、纠正和制裁，这样的权力制约机制，将大大增强权力行使的规范性和不可违反性，使权力制约获得现实的力量源泉，确保权力在“刚性”的制度笼子里运行，有效防止腐败。

    以法治思维和方式防止腐败，将权力纳入法治轨道运行。一要权力法定。对国家机构权力的授予、形成和范围作出实体规定，使国家机构和人员依照法定权限行使权力，不得逾越，否则就是无效权力。二要程序法定。应当抓紧制定统一适用的行政程序法，以保证权力依照法定程序运行，一旦违反法定程序，有关监督机构就可裁定其行为违法，并使违法者承担相应的法律后果。三要监督法定。抓紧制定和完善《监督法》、《行政监督程序法》、《反贪污贿赂法》等项法律法规，对各种腐败行为的内容、认定、处罚等，尽可能地以法律形式予以明确，以便于依法监督和查处。四要坚持违法必究、执法必严，在法律面前无例外。

    （作者系中国行政管理学会副秘书长、研究员）