鼓励社会力量兴办公益构建公益服务新格局

    随着中国经济社会的高速发展，公众对各种公益服务的需求也在迅速增长。我国公益服务长期以来主要由政府通过举办事业单位直接提供，由于公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高，目前我国公益服务的供给与人民群众日益增长的多元化需求之间的矛盾日益突出。如何改革中国公益服务供给的现有模式，是我国当前改革发展的重要挑战之一。

    上世纪80年代以来，西方国家掀起了一场新公共管理的革命，其特征之一在于通过民营化或契约外包等方式，发挥非营利组织等社会力量的优势，提高公益服务的效率与质量。一方面强化政府在提供基本公益服务方面的责任，另一方面，政府的角色也从传统的直接提供者，转向公益服务多元化供给的治理者。

    党的十六届六中全会指出，鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》也明确提出，完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。这些指导方针为中国借鉴国际经验，鼓励社会力量兴办公益事业，构建公益服务新格局指明了发展方向。

    一、中国社会力量提供公益服务的现状及其与国外的差距

    在中国，社会力量兴办公益事业，主要是通过非营利性社会组织的方式（中国的社会组织相当于国外的非营利组织）。自1998年国务院颁布《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年颁布《基金会管理条例》以来，中国社会组织发展迅速。截至2011年底，全国共有社会组织45万多个，其中社团24万多个，民办非企业单位组织21万多个，基金会2500个左右。但总的来说，中国社会组织规模小、组织能力弱、社会贡献少，与国外公益服务领域的非营利组织相比存在很大差距。例如，美国非营利组织总量已经超过160万家。特别是在医疗、高等教育、社会福利等领域，非营利组织不仅数量多，而且规模大、服务能力强、质量高。美国非营利组织所提供的医疗、高等教育、社会福利等公益服务甚至占到了半壁江山。美国本科综合排名前20的大学，全都是私立非营利性大学，如哈佛大学、普林斯顿大学、耶鲁大学、斯坦福大学等。非营利性的社会福利机构更是遍布美国各个角落，成为美国提供社会福利服务的主力军。而在中国，医疗、高等教育、社会福利服务仍主要依靠政府举办事业单位的方式直接提供。

    另外，美国约翰·霍布金斯大学对美国、巴西等36个国家的研究表明，非营利组织不仅是各国教育、卫生、社会福利等公共服务的主要提供者，而且也创造了大量的就业机会。在传统的工业、农业提供就业机会趋于减少的情况下，非营利组织提供的就业机会却快速增长。例如，西欧国家社会福利服务领域、美国卫生保健领域特别是健康护理领域的就业增长最为迅速。

    根据清华大学公共管理学院的抽样调查，2002年中国社会组织提供的就业岗位数占经济活动人口的比例为0.38%，不仅低于同期发达国家的平均水平7.4%，而且也远低于发展中国家的平均水平1.9%。如果中国的社会组织提供的就业岗位能够达到世界平均水平，中国社会组织还能增加上千万的就业机会。

    显然，发达国家非营利组织无论在提供公益服务，还是在解决就业等方面均发挥了巨大的作用。而在中国，非营利性社会组织发展滞后，作用发挥有限，与国外相比还有很大差距。

    二、影响中国社会力量兴办公益事业的原因

    概括而言，当前制约中国社会力量兴办公益事业的因素主要有以下五个方面：

    一是准入问题。我国社会组织实行的是双重管理体制，由于大量民办机构找不到业务主管单位，或业务主管单位设置的门槛太高，导致社会力量难以进入公益事业领域。例如，一些地方规定申办市级的科技类民办非企业单位需要500万元以上的开办资金，导致大量民间自发的组织无法登记为合法的社会组织，只能在工商登记或不登记。由于没有合法的身份，这些机构也就无法享受相关的优惠政策，难以发展壮大。

    二是资金问题。这是当前我国社会组织面临的最大困难。很多社会组织既难以获得政府购买服务的资金，也难以享受税收减免的优惠，融资也非常困难。据统计,中国社会组织9.8%的资金来源于公共部门，而世界平均水平约为34.1%。一些欧洲国家非营利组织来源于公共部门的资金比例甚至高达70%。另外，根据《企业所得税法》、《个人所得税法》及其实施条例，企业或个人只有向基金会、社会团体和政府部门捐赠才可以享受税收减免，而向民办非企业单位的捐赠则不属于公益性捐赠，不能享受税收优惠。这些政策不仅影响了社会组织的发展，而且也影响了社会力量兴办公益事业的积极性。

    三是人才问题。在现行政策下，社会组织在户口、档案管理、职称和社会保障等各方面缺乏配套的扶持政策，其结果是社会组织难以吸引和留住优秀人才。这也是当前中国的社会组织规模小、能力弱、服务质量不高的原因之一。

    四是生存空间问题。社会组织，特别是民办非企业单位在与事业单位的竞争中，面临申请立项、职称评定、资格认定、奖励表彰等政策方面的歧视。一些事业单位还利用有形或无形的国有资产举办“民办”机构，进一步挤压了真正民办机构的生存空间。近年来，政府加大了对公益服务的投入，但资源主要流向事业单位，社会组织有进一步边缘化的趋势。这也是近年来民办学校举步维艰、频频倒闭的原因之一。

    五是监管问题。中国社会组织面临的另一个挑战是社会公信度不足，少数社会组织的不当行为影响到社会对整个行业的信任，制约了社会组织的健康发展。导致这一问题的原因，一方面在于社会组织的治理结构不完善，理事会和监事会形同虚设，行业自律机制尚未形成，社会监督作用远未发挥；另一方面政府重登记，轻监管，影响了社会组织公信度的建设。

    三、政策建议

    为不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，在事业单位改革过程中，应高度重视和发挥社会力量在公益服务中的积极作用，构建公益服务的新格局。为此建议：

    一是完善法律法规。自《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》实施以来，中国社会组织发展的环境已经发生了翻天覆地的变化，原有条例已经不能适应现阶段的要求。特别是《民办非企业单位登记暂行条例》，“暂行”已经十多年了，应尽快修订完善。建议完善相关政策，放宽准入领域，适当降低社会力量兴办公益事业的准入门槛，改革社会组织登记的双重管理体制。对于社会福利服务、卫生保健等关系社会福祉，同时又是新的就业增长点的重点行业，可以借鉴民办教育发展的经验，出台特别法。中国的民办教育在所有民办非企业单位中，之所以一枝独秀，所提供的就业岗位占所有民办非企业单位的60%以上，《民办教育促进法》功不可没。

    二是充分认识社会力量兴办公益事业的意义，加大政策对社会组织的扶持力度。建议对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。加快政府购买社会组织服务的步伐，制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。完善《企业所得税法》、《个人所得税法》的实施条例，明确企业或个人向民办非企业单位的捐赠属于公益性捐赠，按税法规定给予税前扣除。

    三是从内部完善社会组织的治理结构和管理水平，从外部加强政府和社会力量的监督。治理结构是从组织内部实行决策与执行分离，进行自我约束的有效机制。因此，有必要进一步规范和引导社会组织的治理结构，完善社会组织的民主选举与民主决策程序，鼓励有不同专业背景、热爱公益事业的社会人士担任社会组织的理事或监事，对有突出贡献的，给予奖励与表彰。同时，培育志愿性的理事文化，加强对理事和监事的培训。另一方面，除加强对社会组织的监督管理外，还应鼓励建立民办非企业单位和行业协会，促进行业自律；大力发展独立第三方的评估机构等支持性、中介性的非营利社会组织，发挥社会监督的作用。

    （薛澜，清华大学公共管理学院院长；邓国胜，清华大学创新与社会责任研究中心主任）