如何完善食品安全法律保护体系

    建立完善的食品安全法律体系是法治国家治理食品安全的必由路径。2009年《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）颁布实施以来，我国以《食品安全法》为主导，《产品质量法》、《标准化法》、《农产品质量法》及其他单行法为主体，《消费者权益保护法》、《刑法》等为保障的食品安全法律保护体系初步建立。然而，面对现实中复杂严峻的食品安全问题，食品安全法律保护体系亟待进一步完善。

    首先，相关法律文件的系统化是完善食品安全法律体系的前提。食品安全法律体系不仅是法律、法规的简单集合，而应当形成以《食品安全法》为主线，多个分支、脉络清晰的“伞状”结构，这就要求其中相关的法律、法规之间层次分明、协调有序、完整严密。为了实现这一目标，目前应当完成以下两项任务：第一，清理法律法规之间的矛盾冲突。由于我国对食品安全实施分段管理，现行食品安全法律法规呈现出数量多、内容分散的特点，其中不可避免地出现了下位法与上位法抵触，平行法之间相互交叉、甚至冲突的现象。若不能及时处理这些矛盾，将造成实践中食品安全监管与法律责任追究的法律依据不明，从而影响法律实施。因此，应当以《食品安全法》及其实施细则为标准，对现行相关法律规范进行审查，应当废止的由创制机关明令废止，需要修改的起草修改草案列入立法规划。第二，出台相关的单行法和配套法规。一方面，食品安全涉及从农田到餐桌的全过程，但目前的立法距离从种养到销售所有环节的全覆盖仍有一定距离，应当通过制定单行法和对现有法律法规的修订，填补法律法规的空白地带；另一方面，《食品安全法》是统辖食品安全法律体系的基本法，许多条款为原则性规定，加之食品种类多样化、我国地域风俗和民族习惯的差异性，故法律多处留有诸如“国务院卫生行政部门应当立即制定、修订”、“具体管理办法由省、市、自治区人大常委会依法制定”的规定，这种待定状态使许多具体制度仍然未进入具体实施阶段。因此，需要针对食品产业和科学技术水平，结合地方经济社会发展状况，制定配套的行政法规、部门规章和地方性法规，以确保食品安全法律制度切实可行。 

    其次，建立食品安全法律标准和信息机制是完善食品安全法律体系的重点。《食品安全法》吸收了当今先进的风险控制理念，采取风险评估、风险管理和风险沟通三项制度控制食品安全风险。然而，这三项制度的有效运行必须基于统一的食品安全法律标准和信息机制的建立。第一，制定统一、科学的食品安全法律标准。标准要有统一性，针对国家食品安全标准政出多门，标准之间重复、冲突严重的现状，《食品安全法》规定国务院卫生行政部门负责整合现行的多重标准，统一公布食品安全国家标准。然而，目前多套标准同时适用现象仍然普遍，卫生行政部门应当进一步加强食品安全国家标准的清理整合；标准需要国际化，我国食品安全标准总体水平偏低，与国际标准存在较大差距，制定食品安全国家标准时应参照相关的国际标准。因此，相关部门需要强化同国际组织和域外机构的交流合作，关注国外食品安全国家标准的发展动态，力求食品安全国家标准与国际标准的统一，从而更好地保障公众的健康和生命安全、引导食品产业结构升级、提升我国食品生产经营者的国际竞争力；标准应注重时效性，对于食品安全而言，没有绝对安全的标准，标准的制定是一个不断调整的过程，国际上食品安全标准修改的周期一般是三至五年，而我国食品安全标准中，标龄超过五年甚至十年的不在少数，应当依照食品的种类，规范安全标准修改周期，以确保食品安全标准的先进性和可靠性。第二，建立行之有效的食品安全信息机制。一方面，要完善外部信息收集机制。我国已经初步建立起由常规行政调查、事故单位和医疗机关报告、事故责任行政调查、社会举报和投诉组成的食品安全外部信息收集机制，目前要进一步实现信息的多源化和有效性。具体包括：设置专门的食品安全电话，扩展信息来源；完善食品安全监督员制度，增加有效信息收集；健全事故单位和医疗机构的报告机制，细化报告的条件、时间、方式、内容，明确隐瞒、谎报、缓报的法律责任；加强对内部信息披露者的保护，拓展获取重大信息的途径。另一方面，实现内部信息的及时有效共享。包括：完善食品安全监管机构的信息联络体制，实现不同部门、不同层级食品安全信息的及时交换与沟通；完善信息网络，《食品安全法实施条例》明确要求整合、完善食品安全信息网络，但目前信息收集网络仅建立并应用于国家出入境检疫部门，应当将其进一步推广到各种食品安全监管机构，形成综合一体、便捷高效的信息系统，进而形成食品安全监管的合力；实现共享信息的文书化和电子化，为了确保信息的准确性，需要将监管机构通过各种渠道收集的信息文书化，同时构建信息网络也要求通过文书的电子化来节约行政成本、提高管理效率。此外，建立信息披露制度，增强对食品安全的柔性规制。信息披露本身是一种重要的食品安全规制工具，政府要求食品生产相关主体披露信息，可以规范主体的行为，强化市场机制对市场主体行为的制约，同时通过信息披露还能约束行政执法人员，对其行为进行公共监督。

    再次，食品安全法律责任是实施食品安全法律体系的保障。第一，应当加强食品安全监管主体的责任。食品安全责任主体包括市场主体和监管主体，受传统观念的影响，食品安全法律责任很容易被误解为是市场主体的责任，而忽视其约束监管主体的功能，有必要严格依据《食品安全法》和《刑法》落实监管主体的法律责任。第二，在民事、行政和刑事三层次的食品安全法律责任中，我国一直比较重视行政监管和对违法者的行政处罚。然而，在《食品安全法》作出“十倍赔偿”的规定后，民事诉讼的作用不容忽视。《食品安全法》大大提高了《消费者权益保护法》中“双倍赔偿”的民事责任，其不仅具有补偿受害人损失的赔偿功能、制裁侵害人的惩罚功能，还能发挥遏制侵害行为的教育功能和鼓励受害者协助执法的导向功能，且民事诉讼由受害消费者发动，实施动力充分，并可以调动律师等法律专业人士的力量；《食品安全法》规定了经营组织者和广告代言者均与食品生产经营者对消费者承担连带责任，可以激励经营组织者、广告者等主体对生产者的监督制约。第三，刑法作为食品安全保护的最后一道防线，需要对食品安全相关法律法规的颁布和调整作出积极的回应。鉴于现行刑法第143条“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和第144条“生产、销售有毒、有害食品罪”制定于《食品卫生法》生效之时，而目前相关概念的含义已经发生了变化，司法实践对于刑法中的食品是否包含初级农产品以及食品添加剂、饲料、饲料添加剂等问题有不同观点，有必要尽快出台相关司法解释，明确刑法中“食品”、“有毒、有害非食品原料”等概念的具体范围，以避免因理解差异造成司法不统一。依据我国刑法，关涉食品安全的犯罪除了刑法分则第三章第一节“生产、销售伪劣商品罪”下的三个罪名以外，还可能涉及非法经营罪和以危险方法危害公共安全罪。理论和司法实践对于以上罪名在食品安全犯罪中适用的界限存在分歧，最高人民法院有必要颁布相关司法解释和指导性案例，为食品安全犯罪案件准确定性提供依据。2011年通过的《刑法修正案（八）》应《食品安全法》实施的需要增设了食品监管渎职罪，强化了食品安全监管主体的法律责任。但自增设该罪名以来，司法实践鲜有追究食品监管主体刑事责任的案件，需要颁布相关司法解释激活食品监管渎职罪，明确构成该罪的主体范围和结果要素，具体量化“重大食品安全事故”，并对“其他严重后果”采取列举结合概括的方式予以说明。

    （作者单位：山西大学法学院）