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人才是经济社会发展的第一资源,是提升国家核心竞争力的关键。随着现代化建设事业的蓬勃发展，中国正日益成为吸引海外人才创新创业的沃土。因应这一新的形势变化，按照中央的决策部署，各级党委、政府纷纷出台政策、措施，以更宽的视野、更大的气魄、更阔的胸怀，为海外留学人员回国创新创业，实现人生抱负和报国理想，提供了更好的舞台。留学回国人员对当前创新创业环境的认知情况如何？还需要在哪些方面进一步优化？中国人事科学研究院课题组在进行大量实证研究的基础上，针对完善“海归”的创新创业环境，提出了相关的政策建议。
改革开放以来特别是国家“千人计划”实施以来，越来越多的留学人员选择以回国创业的方式报效祖国。同时，一系列支持政策相继出台，有力地激发了留学人员的回国创业热情，留学人员回国创业活动日趋活跃。目前，全国已建成各类各级留学人员创业园150余家，入园企业超过8000家，两万多名留学人员在园内创业。一批像中星微电子、UT斯达康、无锡尚德等留学人员企业迅速成长。
必须看到的是，留学人员回国创业既要面对一般创业活动普遍存在的风险性、动态性、不持续性等复杂难题，也要面对所有科技型创业活动不易逾越的“达尔文之海”——技术供给与商业需求间的鸿沟。在创业初期，他们还要面对尽快熟悉国内市场环境、了解国家法律法规、适应国内创业创新文化等突出问题。如何在加大人才引进力度的同时，进一步完善留学人员回国创业环境和政策体系，提高留学人员创业活动的存活率和成功率，是当前和今后一个时期人才引进工作的紧迫任务。
中国人事科学院课题组以GEM（全球创业观察组织）创业环境模型为主要分析工具，围绕上述问题开展了为期两年的调查研究。调研共收回国创业留学人员、创业环境问卷1188份，政府相关管理人员、创业环境问卷436份。556位回国创业留学人员填写了主观感受调查问卷，76位回国创业留学人员接受了个别访谈。此外，课题组对收集到的357项各级各类留学人员回国创业政策进行了梳理和内容分析。
回国创业环境总体向好
创业是一个开放的系统，是企业高度嵌入外部环境的复杂过程。其中，创业团队、创业环境和创业政策是影响创业成败的三大因素。中国的快速发展为留学回国人员创业提供了良好的机遇和舞台，中央和各地相继出台各种政策措施，吸引和鼓励留学人员回国创业。此次调查显示，回国留学人员的创业环境总体向好，具体表现在：
⒈团队创业是留学人员创业的主要形式，留学人员主观感受和企业发展绩效良好
调查显示，留学人员回国创业企业大多处于起步阶段，团队成员平均占有企业50.4%的股份。创业初期团队平均为6.92人。创业团队凝聚力评价较好，平均分为4.14（满分5分），表明留学人员创业团队有共同目标、团结合作精神和比较好的领导与组织文化。
回国创业留学人员具有较高的工作满意度（4.11分）、职业满意度（4.12分）和幸福感（3.74分）。分别有54.4%、55.2%的留学人员对工作成就感、社会地位表示满意或非常满意。
对创业企业获利能力、发展前景、市场价值、竞争地位等的主观评价结果，留学人员企业发展绩效的综合评价平均值为3.67（满分5分），即留学人员企业整体上取得了较好的发展绩效。具体来看，有效样本企业的销售额从2006年的平均2306307元上升为2008年的平均2542907元，稳步上升；员工人数从2006年的平均205人上升为2008年的平均303人，员工规模不断扩大。
⒉创业环境日益改善，留学人员和管理人员在关注度和期望值上有较高的一致性
课题组基于GEM创业环境模型的调查与分析表明，在对“金融支持”、“政府政策”、“政府项目”、“教育与培训”、“研究开发转移效率”、“商业和专业基础设施”、“进入壁垒”、“有形基础设施”、“文化及社会规范”9个维度重要性的评价中，留学人员和管理人员均认为，“政府政策”、“金融支持”、“研究和开发转移效率”以及“政府项目”是影响创业活动最重要的因素，而他们对“有形基础设施”，“文化及社会规范”以及“政府项目”的满意度评价相对较高。方差分析表明留学人员和管理人员两者间没有显著差异，但留学人员对于各个维度的重要性及满意度评价均高于管理人员。
进一步分析表明，不同发展阶段的企业对创业环境有不同的重点诉求。与初创阶段和成长阶段的企业相比，成熟阶段的企业更强调“研究与基础开发转移”；与初创阶段企业相比，成长、成熟和转型阶段企业更强调“文化及社会基础规范”，这说明留学人员在创业初期更需要社会整体的扶持与规范。除了“教育与培训”没有显著的差异，其他方面成长期企业的满意度均显著高于初创期企业的满意度。
对比各样本城市，对“政府政策与项目”的满意度，上海、大连显著高于北京等城市；对“金融支持”的满意度，上海显著高于北京等城市。
⒊创业活动日趋复杂，对多样化、专业化的创业服务需求越来越高
创业包括一系列行动和举措，在具体创业活动的情境中，企业家对机会的认知、对各种资源的态度，特别是他们在与环境因素交互作用时所采取的策略，是了解和把握创业者现实需求的一个视角。为更好地了解回国创业留学人员的发展状况，课题组构建了以创业活动为中心的微观创业环境模型，包括经营管理、决策咨询、位置要素、人文要素、政策要素、基础设施和创业活动不便因素等。调查结果显示：
（1）营销/销售、人事招募、技术研发是当前留学人员企业在经营管理中面临的最为严峻的问题。
（2）留学人员新创企业决策咨询提供者中，最重要的是客户，其次是管理团队、会计师、高新区/科技园、供应商、银行等。
（3）能招募可胜任的员工，厂房成本、交通/通讯，开发区科技园的形象、区位优势等，是留学人员选择创业地点时重点考虑的因素。
（4）政府扶持、高等院校与企业单位的合作、合格工程师的密集程度、居民对创新的认识程度、居民对教育的重视程度、合格工程师的可获得性、居民消费观念等，是留学人员最看重的人文要素。
（5）知识产权保护、资助科研项目力度、税收政策优惠程度、创业启动资金支持、融资渠道通畅程度、法律法规执行力度、科技普及活动程度等，是留学人员最看重的政策要素。
（6）高技术企业孵化设施、通信网络质量、区域公路铁路密度、互联网普及程度,社会创业辅导机构、高等院校数量等，是留学人员最看重的基础设施要素。
（7）对最不便因素的评价，留学人员认为首先是公共基础设施不完善，其次是创业人员间缺乏交流、生活成本较高和缺乏归属感。
⒋政策体系逐步形成，但缺乏顶层设计，存在“雷同化”和“碎片化”现象
总体上看，我国留学人员回国创业政策体系正在逐步形成。截至2010年8月，课题组共搜集到各级各类留学人员回国创业政策357项，涵盖了税收优惠、知识产权保护、无风险资金支持、风险资金支持、个人发展、家属安置、企业登记注册、创业指导、出入境管理等多个方面。基于GEM创业环境模型，课题组按“基本条件”和“支持措施”提炼出创业政策分析指标，用以对搜集到的357项政策进行内容编码和分析。其中“基本条件”包括：学位、是否公派、（出国前）职称、专利、年龄、进修时间、永久居住资格、产业/行业等指标；“支持措施”包括资金支持、非资金支持、政府作为、创业和商业性技能、研发支持等指标。
“基本条件”分析表明：多数相关政策鼓励引进学士及以上学历人才（61%），但对职称（63%）、进修（64%）、年龄（88%）、专利（81%）、永久居住（79%）、行业要求（69%）无明确限制。31%的政策优先鼓励金融、管理、高科技产业、新兴产业、电子信息、环保、能源等行业的创业。
“支持措施”分析表明：创业政策较多涉及非资金支持和资金支持两方面。“非资金支持”包括家属安置、登记注册优惠、经营过程优惠、出入境优惠；“资金支持”包括各项补贴、税收优惠、无风险资金支持、风险资金支持。而相关政策中涉及“政府行为”、“创业和商业技能”、“研发支持”等方面的支持、优惠政策数量较少。
对当前创业环境存在诸多期待
想回国创业的留学人员越来越多，一些人已经在中国扎下了根，成为我国经济社会发展的重要力量。但也有一些水土不服，由于政策体制、工作条件等方面的原因打消了创业的想法。调查显示，当前以下环境因素对留学人员创业起制约作用，需要进一步完善和改进：
⒈创业环境的现状与期望存在一定差距，“教育与培训”、“金融支持”以及“商业和专业基础设施”亟待加强
从留学人员对创业环境重要性和满意度评价的比较分析来看，满意度得分均低于重要性得分，各个维度满意度得分处在3.06-3.43分之间，这表明，创业环境的现状与留学人员的期望在各方面均存在一定差距。相对而言，留学人员对“有形基础设施”、“社会文化规范”以及“政府项目”的评价相对较好，而对“教育与培训”、“金融支持”以及“商业和专业基础设施”的评价较低。
调查显示，创业企业平均董事会人数为4.95人，董事会成员主要包括外部风险投资者（287人选择）、私人投资者（619人选择），银行（233人选择）、开发基金（137人选择）。这表明，当前回国创业留学人员融资除了自我资金积累之外，主要来源于外部的私人投资者，而较大型投资机构的资金则相对较少，融资难依然是留学人员在创业初期必须面对的一个严重问题。
“商业和专业基础设施”不能满足留学人员创业需求，主要表现在缺乏企业发展战略、管理咨询、公共关系、法律事务、涉税服务、人力资源、劳动关系等方面的专业服务。另外，对留学人员创业能力的培训也要引起各方面的重视。无论是重要性还是满意度，“教育与培训”要素的得分在GEM九个维度中都是最低的，375项政策中仅29项提到教育与培训。而对长期在外的留学人员来说，进行相应的培训，使其尽快跨越“达尔文之海”，完成有“科学家/工程师”到“企业家”的角色转换是十分必要的。
⒉创业政策的系统性、针对性不够，现行政策的效用尚未充分发挥
从对创业政策梳理结果和留学人员创业环境评价结果的综合分析看，目前有关创业的扶持政策主要集中于改善外部通用环境，或者解决创业活动中的一般问题，而比较忽视创业活动自身的孵化措施、创业人员的职业生涯管理、创业能力开发等方面，同时政策的系统性、针对性和执行力度还不够强。主要存在以下几种情况：（1）重要性得分较高、满意度较低，但是相关政策较多。比如在“金融支持”、“政府政策”、“商业和专业基础设施”等方面，虽然出台了不少政策措施，但留学人员满意度不高；（2）重要性得分较高、满意度一般，但是相关政策较少。比如在“政府项目”和“研究与开发转移”方面，仅有15项政策提到了创业园区的孵化资质，18项政策提到享用信息网络平台，26项政策提到优先支持留学人员企业成果转化；（3）重要性得分一般、满意度得分较高，相关政策也较多。比如在“有形基础设施”方面，说明在国家和当地政府的大力支持下，各地有形基础设施建设取得了很大的发展，创业的硬件设施和环境对留学创业人员具有一定吸引力；（4）重要性得分与满意度得分都低，并且相关政策很少。比如“教育与培训”，在357项政策中仅有29项给予留学人员相应的创业培训。
⒊热点难点问题依然突出，有的已经成为制约留学人员创业与发展的瓶颈
“子女入学”是各政策中出现频率最高的一条优惠措施，但是留学人员对住房与子女入学满意度评价仅为2.70。目前，国内国际学校和双语学校较少，而且多集中在北京、上海等大城市。调查中留学人员反映，多数情况下，子女入学等问题会成为留学人员回国创业或回国工作的先决条件，对此问题应当予以高度重视。
在“无风险资金支持”方面，目前政策中有多种形式的优惠，比如一次性创业奖励、一定的创业配套资金等，但资助力度不大，且申请手续繁琐。在“风险资金支持”方面，虽然155项政策指出创业企业能得到贷款贴息、融资担保等优惠，但由于没有固定资产抵押、信誉担保以及我国风险投资公司发育不足等原因，实际上留学人员及其企业难以得到有效的融资支持。虽然很多政策提到了对留学人员企业予以税收减免，但不少留学人员认为，这样的优惠对于新创科技型企业来说力度不够。
在访谈和座谈中，留学人员反映，多头管理、各自为政是造成留学人员回国创业政策效用不高、难以形成合力的重要原因。
⒋创业服务和孵化支持不到位，重引进轻扶持的倾向需进一步破除
留学人员认为，创业服务和孵化支持是多方面的，其中企业能否获得政府项目支持、科研平台、技术转移的机会对新创企业来说尤其重要。但是从357项创业政策看，目前仅有15项政策提到创业园区的孵化资质，18项政策提到享用信息网络平台，26项政策提到优先支持留学人员企业成果转化，而相关内容在绝大多数政策中都未曾出现。
科技园/创业园等孵化器的功能作用也有待更好发挥。有专家指出，引留学人员回国创业方面最大的问题是创业园孵化器“温度”不够，有些孵化器更像是物业管理公司。
在访谈和座谈中，留学人员表示，一些留学人员再次流失，主要原因是后期扶持、孵化和服务不到位，造成人才在被引进之后却发现实际的环境、条件没有达到期望的标准。
完善创业环境的政策建议
我国经济将继续保持平稳较快发展的良好势头，这将使我国在国际人才争夺中占据较为有利的位置；社会主义市场经济体制进一步完善、用人制度综合配套改革全面推进，则为破解留学人员创业工作中面临的各类深层次矛盾和问题提供了较为有利的时机；经济发展方式转变和产业转型升级，对高层次创业创新人才提出了更加迫切的需求，为大力引进留学人员回国创业提供了更加有利的条件；全面落实《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，实施更加开放的人才政策，将为留学人员回国创业营造出更为有利的环境和良好的社会氛围。综合本研究成果和各方面的意见，为进一步提升留学回国人员的创业环境，课题组提出以下五项建议：
解放思想、优化环境。研究制定留学人员回国创业发展规划，明确引进留学人员回国创业的目标任务、对象、范围、产业发展重点，统一思想、明确任务、凝聚力量、加速发展，全面提升留学人员回国创业在实施人才强国战略中的地位和作用。
产业驱动、区域特色。留学人员回国创业要坚持国家战略和区域发展规划相结合，区域性创业政策与地区产业特色、人力资源优势、文化特征等要素相结合，形成“人才＋项目”、“人才＋产业”，人才集群引进带动产业集群发展的发展模式。
突出重点、科学评价。要统筹国内、国外两种资源，在发挥国内人才作用的同时，把引进人才的工作重心和政策资源集中到高层次科技创业创新人才和急需紧缺人才方面，发挥高层次科技创业创新人才的示范作用和引领作用。同时,改进人才评价办法，在对人才进行学术技术水平和产业前景评价的基础上，运用测评技术和履历技术等人才测评手段，着重考察人才的创业能力。
政府促进、市场配置。一方面要加强创业政策系统性和顶层设计。针对留学人员政策系统“碎片化”、“雷同化”问题，尽快制定实施具有顶层制度设计性质的留学人员回国创业政策体系框架；另一方面，要发挥市场配置资源的基础性作用，比如建立政府留学人员创业基金和创业担保机制，抓紧解决留学人员回国创业融资难等问题。
搭建平台、强化服务。一是通过调整功能定位、拓展业务范围、加大投入等措施，使各级各类留学人员创业园和服务机构从目前的单纯为企业提供共享设施、办理落户等基础服务，转移到帮助企业进行市场培育、技术研发、人力资源开发、风险投融资、无形资产培育等高智力增值服务上来；二是完善服务体系，提高基础与业务服务效率，包括办理人才落户、工作居住证、社会保险、子女入学等相关事宜；三是加强教育与培训，建立创业能力素质测评与诊断平台、创业能力素质提升项目平台、创业案例培训课程平台；四是推进资源、信息和共性技术支撑平台建设，建立留学人才和项目信息平台、创新实验平台、公共技术服务平台、技术成果展示平台和技术产权交易平台。
（中国人事科学研究院课题组 执笔人：范巍、蔡学军）
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