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近日被关注的陈光标、潘锴红等事件折射了我国慈善制度的弊端：由于慈善法律法规不完善，对慈善募捐的主体、慈善资金的使用与处置、慈善募捐的监督机制等缺乏相应的法律依据，严重阻碍我国慈善事业的健康发展。如何从制度上厘定政府权力和民众权利在慈善法律关系中的边界，成为摆在社会公众和政府部门面前一个难以回避的现实课题。
于5月1日起正式实施的《湖南省募捐条例》(以下简称《条例》),成为我国第一部专门规范募捐的地方性法规。在呼吁“明白”慈善、慈善法制化、规范化的当下,可谓恰逢其时,为全国慈善事业法制化发展开辟了一块“试验田”。
以规范“法”来弘扬“善”
“如果没有规范的体制,慈善就会失去公信力,原本善的行为就有可能失真或被功利者利用。解决问题的关键在于规范慈善事业的法律法规,以规范的制度促进善行的实践和传承。”中南大学社会学系主任李斌教授对《条例》的颁布表示赞许,认为该条例的颁布标志着募捐事业走向法制化。
《条例》包括总则、募捐人、募捐行为、募捐财产的管理和使用、鼓励措施、监督、法律责任、附则八章,共四十三条,针对社会普遍关注的募捐主题资格不明确、募捐程序不规范、募捐财产管理使用不透明、公开承诺捐赠事后不兑现等热点问题,一一作出了规范。
参与该《条例》制定工作的湖南省人大法制委吴秋菊处长介绍,条例的核心在于规范募捐行为,规范的主要制度措施是强制公开。“阳光是最好的消毒剂。”《条例》通过募捐主体、募捐方案、募捐情况、募捐财产使用情况等“四次公开”,让公众清楚地知道谁可以募捐、为什么募捐、募捐了多少钱、募捐财产是怎样使用的。
针对募捐主体过多过滥的问题,《条例》规定,依法成立的红十字会、慈善会、公募基金会按照法律、法规规定可以开展与其宗旨相适应的募捐活动,公益性社会团体和公益性非营利的事业单位,为了开展公益活动,经当地人民政府民政部门许可,可以在许可范围内开展募捐活动。“为了有效利用社会资源,募捐主体必须具备一定的资格;也只有规范了募捐主体,才能从源头上把关募捐活动的开展。”吴处长认为。
《条例》规定,募捐人开展募捐活动前,应当制定募捐方案,报当地人民政府民政部门备案,并在募捐人网站和当地人民政府民政部门网站公布;并在募捐方案确定的募捐期限届满时终止募捐,在指定日期范围内在募捐人网站和当地人民政府民政部门网站发布募捐情况公告书,捐赠人对募捐情况公告书内容有异议的,可以要求募捐人予以更正;此外,募捐人应当在指定日期内在募捐人网站和当地人民政府民政部门网站发布募捐情况公告书。“四次公开”有效提升了募捐人的公信力,增强社会捐赠的积极性。
变“糊涂账”为“明细单”
如何加强募捐款物的管理与使用,使公众及时知晓慈善款物去向,是社会关注的焦点。在陈光标善款数额受到质疑后,记者调查发现,除中国红十字会有捐赠公示系统外,其他所提及的基金会都没有提供可供查询的捐赠公示。这样便使得原本珍贵的慈善举措因机制的不完善变成了一笔“糊涂账”,给慈善事业蒙上了阴影。
对此,《条例》做出规定,严设募捐“明细单”,使募捐款物有所依,有所寻,有所去。一是募捐人对募捐的资金,应当设立专门账户,专账管理;对募集的物资,应当建立分类登记表册,妥善保管。二是募捐人应当按照合法、安全、有效的原则,实现募捐财产的保值增值。三是募捐人应当按照募捐方案确定的使用计划及时使用募捐财产。禁止滞留、私分、挪用、贪污和侵占募捐财产。四是募捐人应当告知受益人关于募捐财产的使用要求,并对使用情况进行监督。五是募捐人使用募捐财产救助灾害的,应当在尊重捐赠人意愿的基础上,在当地人民政府统一协调下,根据需求,合理使用,避免重复投入和浪费。六是因募集财产、开展公益活动所产生的成本列支,国家规定可以在募捐财产中列支的,募捐人不得超出国家规定的标准列支;国家没有规定的,但确需在募捐财产中列支的,应当控制在已经公布的募捐方案所确定的工作成本列支计划之内。捐赠人与募捐人有约定的,依照其约定。在财政拨款经费中已列支的募捐工作成本,不得在募捐财产中重复列支。
湖南省民政厅副厅长杨明波还介绍,对滞留、私分、挪用、贪污或者侵占募捐财产的,由县级以上人民政府有关行政部门按照权限责令改正,追缴募捐财产;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
改“暗箱”为“玻璃箱”
慈善机制的不透明,给猜测和质疑留下了空间。敞开门来募捐,关起门来花钱,人们看不到捐款的去向,也不信任慈善家的表白。加强对慈善系统的监管,提高慈善事业的社会公信力,是社会关注的焦点,也是《条例》的重点。《条例》设置强制公开制度,打造募捐“玻璃箱”,强化社会监管。
《条例》设“监督”专章,规定,捐赠人有权向募捐人查询本人捐赠财产的使用情况,募捐人应当当场或者在十五个工作日内予以答复。对捐赠数额较大的捐赠人,募捐人应当主动向捐赠人通报其捐赠财产的使用情况。捐赠人可以自行或者委托有关单位和个人对其捐赠财产使用情况进行调查。捐赠人或者受益人对募捐财产使用情况有异议的,可以向募捐人核实;经核实仍有争议的,捐赠人或者受益人可以向当地人民政府民政部门或者其他有关部门投诉,民政部门或者其他有关部门应当及时依法处理;捐赠人或者受益人也可以依法向人民法院起诉;县级以上人民政府审计部门依法对募捐财产的管理使用情况进行审计,审计结果应当向社会公告。对为救助重大或者特别重大灾害募集的财产,审计部门可以进行跟踪审计。
此外,《条例》还指出,任何单位、个人发现募捐行为或者募捐财产管理使用存在违法情形的,可以向当地人民政府民政部门或者其他有关部门举报。强大的监管体系使慈善事业得以在阳光下进行,并健康成长。
（本报记者 唐湘岳 通讯员 钟 杰）
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