转变发展方式重在创新

    进一步推动经济发展方式转变，关系到“十二五”规划目标的实现和中国经济的持续稳定增长。作为党执政兴国的骨干力量，厅局级领导干部的认识与态度，对落实好中央精神，加快经济发展方式转变至关重要。本次调查中，大部分受访领导干部认为当前转变经济发展方式依旧面临着诸多困难，其主要症结在于体制机制改革相对滞后，缺少转变经济发展方式的有效激励。大家表示,“十二五”期间必须以更大勇气推进改革，中国应走资源节约、环境友好、国民幸福的共享式发展道路，应以更大力度推进体制机制创新，以政府全面转型促进经济发展方式的转变。 

    刚颁布的“十二五”规划纲要指出：“以加快转变经济发展方式为主线,是推动科学发展的必由之路,是我国经济社会领域的一场深刻变革，是综合性、系统性、战略性的转变，必须贯彻经济社会发展全过程和各领域。”为真实、全面了解厅局级领导干部对转变经济发展方式的认识、困惑及思考，前不久，国家行政学院课题组对在学院培训的厅局级正职领导干部进修班、厅局级领导干部低碳经济与发展方式转型专题研讨班（自主选学）、国家统计局厅局级领导干部培训班等进行了问卷调查，发放并回收有效问卷108份。从样本的分布情况看，既有来自中央各部委的学员，也有来自地方政府及职能部门的学员，具有较为广泛的代表性，基本能够反映我国厅局级领导干部对转变经济发展方式的看法。现将问卷中一些值得关注的问题分析如下。

    难在哪里

    经济发展方式“久推难转”，部分地区和领导干部“不愿意转”、不知道“向哪里转”以及应该“怎样转”。转变经济发展方式究竟难在哪里？

    1.超过七成的领导干部认为GDP考核与财税体制不合理是目前各地仍坚持粗放发展的重要原因

    中国在改革开放后取得的发展成就举世瞩目，但不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，原因何在？在问卷列出的选项中，73.2%的领导干部选择了“财政体制、政绩考核体制不合理，地方政府不得不崇拜GDP”，说明财政收入及GDP考核对地方强大的 “指挥棒”效应。66.7%的领导干部选择“传统发展方式的巨大惯性”。39.8%的领导干部选择“资源价格长期扭曲，粗放型发展仍有一定市场”，说明资源要素价格长期压低，无形中助长了高投入、高能耗、高污染、低效率行业的扩张发展。6.5%的领导干部认为“企业税负过重，创新动力不足导致不愿转变发展方式”。另有部分领导干部补充指出，“地方政府急功近利”、“各级党政领导考核评价、提拔使用的机制不科学”等。

    总的来看，大多数受访厅局级领导干部认为现有政绩考核方式不利于转变经济发展方式。那么，现行考核方式中存在哪些不足呢？调查结果显示，78.7%的领导干部认为“反映GDP增值的指标权重太大”。74.7%的领导干部选择“重显绩轻潜绩”，致使有些地方热衷做“表面文章”，民众无法有效共享发展的成果。53.7%的领导干部选择“‘一票否决’项目太多”，地方领导有时畏手畏脚，难以全力以赴推动转变经济发展方式。51.9%的领导干部选择“考评指标繁多”。 

    2.超过八成的领导干部认为经济发展方式“久推难转”与动力机制缺失存在直接关系

    在“当前存在哪些阻碍转变经济发展方式的因素”中，45.4%的领导干部选择“政府引导力度不够”， 41.7%的领导干部选择“地方政府缺乏动力”，两者合计达87.1%，说明政府尤其是地方政府转变经济发展方式动力不足，中央也缺乏对地方政府转变经济发展方式的有效激励。67.6%的领导干部选择“缺少必要的财税政策和融资方面的支持”。28.7%的领导干部认为“企业积极性不高”是阻碍转变经济发展方式的重要原因，目前一部分企业还习惯于既有的经济模式，不愿意投入精力进行技术创新。仅有6.5%的领导干部选择“经济危机和自然灾害等因素影响”，说明经济危机和自然灾害并不是影响转变经济发展方式的主要因素。   

    3.发展低碳经济面临诸多不确定挑战，需要高度重视、合理引导 

    低碳经济已成为“倒逼”发展方式转变，调整产业结构的重要抓手。我国发展低碳经济面临哪些挑战呢？80.6%的领导干部认为“财力投入和技术支撑是发展低碳经济的基础，企业技术研发能力与资金投入不足”。66.7%的领导干部认为“地方政府发展低碳经济的认识尚待提高，推动积极性不高”。62.9%的领导干部认同“企业担心生产成本上升，产品丧失竞争力”。58.3%的领导干部认为“全民对低碳经济的认识还不统一，还需要在思想上加以提高”，表明全民的低碳意识尚待加强。

    4.近八成领导干部认为政府收入增长过快与垄断行业收入过高是收入分配领域存在的主要问题 

    收入分配问题既是社会各界关注的焦点，也是转变经济发展方式的难点。在当前收入分配结构存在的问题中，“部分垄断集团的收入过高”成为受访领导干部最关注的问题，89.8%的领导干部选择这一选项。75%的领导干部认为“政府收入的增长速度远远快于居民收入的增长”。68.5%的领导干部选择“城镇居民与农民的收入差距过大，且存在不断扩大的趋势”。53.7%的领导干部选择“资本收益过高，劳动者工薪收入过低”。34.3%的领导干部认为“一些私营企业主的收入过高”。由此可见，私营企业主的收入过高并不是当前我国收入分配差距拉大的主要原因。

    路在何方

    转变经济发展方式是一场涉及经济、政治、文化、社会、生态领域的深刻变革，必须在发展中促转变，在转变中谋发展，着力解决好经济社会发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题。

    1.近七成领导干部认为中国应走资源节约、环境友好、国民幸福的共享式发展道路 

    66.7%的领导干部认为我国应转向“资源节约、环境友好型经济”，表明资源和环境问题已引起受访领导干部的高度重视，中央提出的建设“两型社会”战略目标已得到大多数人的认可。47.2%的领导干部认为我国应走“包容性增长、国民福利能够持续增进”的经济发展道路，反映出越来越多的领导干部开始意识到经济发展需和社会发展、民生改善协调共生，表明非均衡的发展模式已经过时。另有领导干部补充认为中国发展的目标应是“创新驱动、生态文明、社会和谐、人民富裕、国家强盛”。没有人选择“继续坚持GDP增长型经济”和“政府主导、企业参与型经济”选项，这是一个积极的、值得肯定的信号。

    2.七成领导干部认为政策手段和市场准入是实现创新发展的关键所在

    自主创新是中国经济发展模式转型提升的重要标志。近年来，高新技术之所以没能大量涌现和难以产业化，其重要原因是有利于创新和创业的制度环境还没有建立起来，企业依然沿袭固有的发展模式。怎样闯出一条内生增长、创新驱动的新路呢？在列出的选项中，按照占比高低排序，依次是“建立健全有助于转变发展方式的税收政策（75.9%），完善市场准入政策（62.1%），健全金融服务政策（53.7%），创业扶持引导政策（46.3%），切实有效的扩大内需政策（38.9%）；产品出口政策（31.5%），境外投资政策（20.4%），土地政策（13.9%）。另有领导干部建议：加强自主创新能力建设，改革自主创新的投入、分配、管理评价体系；以法律形式保护创新成果，并在财政、金融货币政策方面给予引导、扶持。调查结果表明，财税金融与市场准入政策对企业转变发展方式至关重要，“十二五”期间必须在这些领域有所作为，土地政策与企业创新并不存在正相关关系，对企业转变发展方式效力不大。

    3.超过90% 的领导干部认为增加中低阶层收入与完善社保是扩大居民消费需求的主要手段

    国际经验证明，需求是一个国家经济增长的根本动力，转变经济发展方式，必须有利于实现居民消费率逐步提高，实现由外需为主向内需为主的转型。95.4%的领导干部指出“增加居民的劳动收入和财产性收入，尤其是中低阶层的收入”是扩大消费需求的重要途径。92.6%的领导干部选择“完善社会保障制度，实现基本公共服务均等化”，说明完善公共服务，解除居民的后顾之忧，能够有力刺激居民消费。40.7%的领导干部认同“鼓励金融创新，发展消费金融，刺激居民消费”，表明通过消费信贷提升居民的消费能力大有可为。32.4%的领导干部认可“转变居民传统的消费理念，鼓励他们敢于花钱”。另有14.8%的领导干部认为“降低储蓄利率，降低居民的储蓄倾向，鼓励他们增加消费”。

    4.近九成领导干部认为应注重顶层设计，科学制定低碳经济发展路线图

    关于促进“低碳经济”发展，89.8%的领导干部建议从长远着手，科学规划，“政府制定正确规划，积极引导”。有领导干部进一步补充指出，“发展低碳经济政府要有正确的战略目标及实施方案，而不仅是‘规划’和‘引导’。”78.7%的领导干部建议“‘产学研’结合，加快发展低碳产品与低碳技术”，表明低碳经济发展最终必须落实到产品和技术上来。75.9%的领导干部认为“制定相关法律法规加以约束”。69.4%的领导干部认为需要“加强宣传引导，推动群众观念特别是消费习惯的改变”。45.4%的领导干部认为需要“开展低碳发展试点”，表明我国经济发展中卓有成效的试点模式可以继续推动低碳经济发展。44.4%的领导干部认同“开征碳税和推行碳交易”，表明“征收炭税”和“碳交易”可以作为低碳经济的重大措施。

    5.超过半数的领导干部认为调整国民收入分配格局必须提高农民、工薪阶层收入，规范垄断行业收入 

    关于怎样调整收入分配结构？78.7%的领导干部建议“改善劳资关系，着力提高工资在GDP中的比重”。63.9%的领导干部建议应该“规范垄断行业收入，对国有企业进行‘分红收租’”，表明垄断行业职工收入过高是已成为收入改革必须攻克的堡垒。50.9%的领导干部认为要“切实提高农民收入”。38.9%的领导干部认为应“明显降低财政在GDP中的比重，降低行政成本”，政府应该让民众更多地分享经济发展的成果。38.9%的领导干部认为要“改善就业环境，增加就业机会”，表明就业是增加低收入者收入的有效途经。25.9%的领导干部认为要“加大人力资本投入，使劳动者作为财富创造者的能力普遍提升”，表明通过教育加大人力资本投入，可以为未来缩小收入差距奠定基础，但对当前的影响不是很大。

    6.近六成的领导干部认为政府职能转型是转变经济发展方式的“牛鼻子”

    在转变发展方式的过程中，57.4%的领导干部认为“政府必须率先转型，转变自身职能，提供更好的教育、医疗、社会保障等公共服务”。23.2%的领导干部认为政府应“主导经济发展，当好区域发展的‘总经理’”，反映出经济发展在有些领导的心目中仍占重要地位。17.6%的领导干部认为需要“改革审批制度，提高行政运行效率”，表明行政运行的效率制约发展方式的转变。还有部分领导干部建议政府“制订产业发展导向目录，逐步淘汰落后管理”、“通过制定相关的财税、金融政策实施激励和约束”以及“制定相关政策（产业、财税、金融等）”。

    政府之策

    转变经济发展方式是一项宏大而复杂的系统工程，涉及各个方面与领域，必须通过深化改革来推动，当务之急是消除影响转变经济发展方式的各种体制性障碍。

    1.超过八成的领导干部认为转变经济发展方式首先必须消除行政体制障碍 

    82.4%的领导干部认为，行政体制改革滞后已成为我国转变经济发展方式的掣肘，“十二五”期间政府行政体制改革能否取得突破是发展方式转变的关键。75.9%的领导干部认为“金融财税体制”是转变发展方式的重大制约，在“十二五”期间必须有所突破。48.2%的领导干部选择必须完善“社会保障体制”，构筑社会安全网是顺利转变发展方式的重要基础。48.2%的领导干部认为必须推进“垄断性行业体制改革”，表明垄断行业的固化乃至强化已成为转变发展方式的梗阻。另有19.4%的领导干部选择“土地管理体制”。

    “十二五”期间是否应该实行省直管县的行政体制，42.6%的领导干部认为应“根据各地区实际情况区别对待，不宜在全国采取同一种模式”。35.2%的领导干部认为“具备条件，并且应当作为‘十二五’行政体制改革的重点之一”。27.8%的领导干部认为“条件尚不成熟，可以试点推进，但是不宜全面铺开”。4.6%的领导干部认为“这项改革弊大于利，不能继续推进”。

    2.近九成领导干部表示新一轮财税改革的时机已经基本成熟 

    财税体制对转变经济发展方式的制约日益明显。“十二五”规划提出，要积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。32.4%的领导干部认为“新一轮财税改革条件已趋成熟，应尽快推进”；57.4%的领导干部认为“条件基本具备，宜逐步推进改革”，两者合计达89.8%；表明大家对财税体制改革已达成基本共识。5.6%的领导干部认为“改革条件尚未成熟，不宜全面铺开”。还有4.6%的领导干部认为“难以判断”。由此可见，受访领导干部总体上认为财税体制改革在“十二五”期间能够取得突破。             

    有领导干部进一步提出，应调整财政支出，大幅度增加公共服务支出，包括教育、医疗卫生、就业培训与服务、社会保障、公共文化建设等，有效提高公众特别是低收入者的收入和消费水平，提高居民消费占GDP的比重。中央应给予地方更多的财政支配权力。财政支出主要应用于公共服务而不是经济建设。 

    针对“十二五”时期税制改革的重要任务，76.6%的领导干部认为资源税改革迫在眉睫，建议首先“完善资源税”。64.8%的领导干部认为税收政策可以在环境保护上发挥重要作用，建议“开征环境税”。41.7%的领导干部认同“加强税收监管制度”,反映出我国的征税制度仍有很大的改善空间。37.9%的领导干部建议“不断完善个人所得税”。25%的领导干部赞同“开征房产税”。22.2%的领导干部支持“征收社会保障税”，表明征收社会保障税的时机尚不成熟。仅有9.3%的领导干部认可“完善营业税”。

    3.超八成领导干部强调应推进收入分配体制与公共服务体制改革，满足公共需求 

    经济发展必须与社会发展、生态发展、文化发展等协调耦合。针对“十二五”时期社会体制改革的重点任务，87.1%的领导干部选择“完善社会再分配制度”，表明当前日益扩大的贫富差距成为众矢之的，是中国下一步改革的重中之重。86.1%的领导干部认为人民群众对于提升公共服务的需求日益强烈，应“实质性地推进教育、医疗、文化、社会保障等公共服务领域的改革”。49.1%的领导干部关注就业体制改革，选择“完善就业服务体制”。33.3%的领导干部选择“培育社会组织，健全社会利益表达机制”。22.2%的领导干部选择“加强劳动保护制度”。

    4.九成领导干部建议构建有助于转变经济发展方式的新型考核体系  

    如何构建“十二五”时期科学发展的考核体系，50%的领导干部认同“强化服务导向，加大对民生服务及生态保护等的考核力度”。41.7%的领导干部选择“强化实绩导向，经济增长和社会稳定两方面都要硬，不可偏废”。两者合计达91.7%，说明超越单一GDP考核，建立新型分类考核的政绩指标体系势在必行，当前正是除旧布新的最佳时机。8.3%的领导干部认为应“强化增长导向，在‘十二五’期间GDP考核仍需坚持，不能放弃”。0.93%的领导干部选择“其他”，明确提出“GDP与民生服务及生态保护相结合”。另有领导干部补充建议：切实提高各级党政主官的思想意识；改变干部选拔任命重业绩不重民生的倾向；制定相关规制，做必要的约束，而且各级党委带头执行；积极推进绿色GDP统计、考核机制；试行有利于转变发展方式的吏治和干部政策等。

    几点思考

    转变经济发展方式是继新中国成立时期的社会制度转型、改革开放时期经济体制转轨后，决定中国现代化命运的第三次重大抉择。转变经济发展方式如逆水行舟，不进则退。根据调查结果，课题组提出以下建议：

    1.转变经济发展方式必须重塑发展目标，关注国民幸福 

    经济增长不是目的，而是服务于民富国强的手段，为增长而增长的模式已经走到尽头。传统的粗放经济发展模式已不可持续，必须走内生增长道路，破解经济发展的土地矛盾、环境制约、资源枯竭等难题。从“增长优先”的发展思路转变为“创新优先”、“民富优先”，实现“国强民富，国民共富”，促进经济发展方式从资源依赖、投资驱动向创新驱动转变；向资源节约、环境友好、人与自然和谐相处的方向转变；向绿色发展、低碳发展、生态发展转变。

    2.转变经济发展方式必须推进政府转型，建立民生至上的服务型政府 

    转变发展方式的关键是政府转型，必须进一步转变政府职能，重新界定政府与市场的关系，从政府导向的经济转变为市场导向的经济，重塑政府职能。推动政府从经济增长型政府转向公共经济治理型政府，从管制型政府转向服务型政府，从追求GDP的政府转向追求GNH（国民幸福）的政府，以国民是否幸福看待增长。通过加快转变政府职能和深化改革，消除地方政府追求GDP 的冲动，避免与民争利，创造良好的制度环境，让“有形的手”逐步从市场竞争领域退出，让“无形的手”充分发挥作用，让政府转型成为公共产品和公共服务的重要提供者。 

    3.转变经济发展方式必须“做对激励”，破解体制性障碍 

    国内外经验表明，科学的制度设计，合理的激励约束是引导经济社会健康发展的重要手段。转变发展思路，创新发展理念,推进有利于转变经济发展方式，应激励政府、企业从做大蛋糕到做好蛋糕，同时分好蛋糕。把民生福祉指标、环境指标、社会安全指标、人文指标等作为衡量经济发展方式转变成果的“硬”指标,彻底转变片面追求GDP发展的传统激励模式，激励各级政府做好民生服务。建立起有助科学发展的财税体制、金融体制、价格体制、利益补偿机制及干部考核体制等。

    执笔：樊继达