高校经营性国有资产的制度建构

    近年来,我国高校的经营性国有资产在整个经营性国有资产中的地位愈发重要,涌现了几十家上市公司,取得了显著的业绩。以2002年北京大学、清华大学的校办企业管理体制改革为典范,全国高校相继开展了经营性国有资产管理体制改革的探索。然而,对照《物权法》、《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、行政法规,高校经营性国有资产的制度建构亟须理论上予以明确,实践上尽快着手。

    高校经营性国有资产的出资人制度

    我国目前的高校,根据设立的部门、财产的来源、人才培养的范围及管理机关的不同,有教育部直属高校、其他部委所属高校和地方高校之分。在高校长期发展过程中,基于原来设立高校时的财政投入形成了相当数量的经营性国有资产,这些经营性国有资产都存在于各高校的独资、控股、参股的企业中,处于各高校的实际控制和管理之下。按照《企业国有资产法》、《物权法》、《企业国有资产法》的相关规定,高校企业只能由国务院和地方人民政府代表国家享有出资人权。然而实际情况是,作为国务院的直属特设机构代表国务院行使出资人职责的国务院国有资产监督管理委员会,作为省、市两级人民政府的直属特设机构代表省或市行使出资人职责的省、市国有资产监督管理委员会并不对高校企业行使出资人权,这就使得我国现实中的高校企业的出资人处于缺位状态,现今没有任何法律法规明确教育部、其他管理高校的部委、省市教育厅(局)有权代表国家行使出资人权的职能。高校代表国家行使出资人权却于法无据,欠缺合法性。

    高校是具有独立法人地位的事业单位法人,基于其性质的事业性,高校的设立人不能像企业的设立人一样,在设立目的达到后,实现所有权等财产权向出资人权的转换,即国家、地方政府对高校不享有出资人权。现今世界法学界也没有设立人权的理论。也就是说,我们不能建立国务院、地方政府对高校享有设立人权,再由高校对高校企业行使出资人权的理论。最切实可行的做法是直接由国务院、地方人民政府授权高校对高校企业行使出资人职责。这样做的好处主要有:首先,这些高校企业从设立到运行,一直是这些高校在运作,既了解实际情况也有利于产学研的紧密结合。其次,高校本身具有独立的法人地位,有完整和有效运行的组织机构,实践证明高校能够很好地担当国有资产出资人的代表的任务。最后,符合国际的通行做法。国际上的著名大学像哈佛、牛津等一般都有自己出资的企业,它们都是高校自己作为所设立企业的出资人,其成功的经验很容易为我国高校所借鉴和吸取。

    因此,《企业国有资产法》第11条第2款规定,国务院和地方人民政府应当授权各高校代表国家对高校企业行使出资人权。为明确各高校的出资人职责,这种授权宜采取个别授权的方式,而不宜采取通过行政法规或者政府规章(规范性文件)的形式授权。具体来讲,教育部等部属高校,由国务院国有资产监督管理机构授权;市属高校,由省级人民政府的国有资产监督管理机构授权;市属高校,由省级人民政府的国有资产监督管理机构授权。

    高校国有资产出资人权的行使制度

    高校是从事人才培养、科学研究的事业单位,按照“政企分开”的法理,高校的教育、科研职能必须与其经营职能分离,即所谓的“校企分开”。实践证明,高校对高校企业行使出资人权惟一可行的形式是成立国有资产控股有限公司。

    高校国有资产控股有限公司,应当是依照《公司法》设立的一人有限公司,本质上也属于国有独资公司,高校是其唯一股东。由于《公司法》规定的国有独资公司权指国家单独出资、由国务院或地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司,因此,关于高校国有资产控股有限公司在适用法律上必须采取类推适用的方法。如此一来,高校国有资产控股有限公司的章程,由董事会制订报高校企业所属的行政管理机关相对应的国有资产监督管理机构批准,即教育部等部属高校,由国务院国有资产监督管理机构批准;省属、直辖市属高校,由省级人民政府的国有资产监督管理机构批准;市属高校,由设区的市人民政府的国有资产监督管理机构批准。同时,高校国有资产控股有限公司不设股东会,由高校行使股东会职权,高校也可以授权公司董事会行使股东会的部分职权,决定公司的重大事项,但公司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券,必须由相应的国有资产监督管理机构批准;其中,重要的国有独资公司合并、分立、解散、申请破产的,应当由国有资产监督管理机构审核后,报本级人民政府批准。

    严格地按照国有资产运营的理论来说,高校国有资产控股有限公司绝对不同于一般的国有独资公司,但在法律性质上宜定位于公法人,不直接经营而主要是持有其投资企业的股权,向其投资企业委派董事、监事。因此,高校国有资产控股有限公司管理岗位的职员应当是事业编制的国家工作人员,不必要与学校脱钩。

    高校经营性国有资产的监管制度

    在授权高校行使国有资产出资人权之后,高校本身当然不担当国有资产监管的重任。高校的行政管理部门,基于部门性质及经营性国有资产的特殊性、专业性,也不宜充任高校经营性国有资产监管者的角色。最为科学、可行的是由专门的监督管理机构承担高校经营性国有资产监管的任务。具体而言,教育部等部属高校由国务院国有资产监督管理委员分监管,省属、直辖市属高校由省级人民政府国有资产监督管理委员会监管,市属高校由设区的市人民政府国有资产监督管理委员会监管。至于京外高校的企业,是否可以由国务院国有资产监督管理委员会授权高校所在地的省级人民政府国有资产监督管理委员会监管,值得进一步研究。

    根据相关法律、行政法规的规定,相应的国有资产监督管理委员会应设立相应的部门专门负责高校经营性国有资产的监管业务。高校的相应行政管理机关也必须明确人民政府国有资产监督管理委员会的协调机构,从而建立一套高校经营性国有资产的完整高效的机制。

    (作者单位:湖南大学)