科学应对城市近郊区城市化发展

    近郊区是中国城市化推进历史进程中的主战场,对城市近郊区而言,城镇化和城市化是其发展进程中的两个阶段,城镇化是近郊区自我发展阶段,城市化则是城市功能向近郊区覆盖的阶段。科学分析近郊城市化进程的问题和现状,对于全面有序协调推进中国城市化历史进程具有十分重要的现实意义。

    长期以来,我国推进城市化的基本道路选择,均以城市规模为主要依据,从上世纪八九十年代针对大城市城市病所提出的“严格控制大城市,适度发展中小城市,积极发展小城镇”的城市化方针对2009年底召开的中央经济工作会议所确定的“促进大中小城市和小城镇协调发展,重点放在加强中小城市和小城镇发展上”城镇化发展方针,立足点均是以城市规模为基础,特别是把加快中小城市城镇建设作为重中之重。然而,“大城市发展过度膨胀,中小城市城镇建设严重不足”的发展实际却提示我们,相比于中小城市城镇,城市近郊区才是城市化的主战场,我们在高度关注城市规模的同时,更应着力研究和科学应对城市近郊区城市化发展的实际。

    一座城市只能有一个真正的中心区域,城市发展必然会围绕着城市中心区域努力均衡地向外扩张,这种方式也就是我们通常所说的摊大饼的方式。在这一方式下,城市的近郊地区(也称城乡结合部、城市边缘地带)就不可避免地成为了中国城市化的主战场。而且随着城市的扩张建设与发展,城市近郊区会变成新城区,新城区会变成主城区,原来的城市远郊区则同样会变成近郊区,近郊区同样也会变成新城区,新城区又会变成主城区……如此循环不止,则形成了城市的不断发展壮大。

    正确理解和认识城市近郊区城市化发展一般历程,最好的方法之一是解剖麻雀,局部现像即使不能全面反映全局问题,却一定可以使我们对全局问题看得更清楚、更彻底、更明白。大连高新区凌水街道,就为我们提供了一个近郊区城市化进程的生动案例。

    凌水街道位于大连市区西南部,是大连理工大学、大连海事大学和大连高新区管委会所在地,作为大连市最重要的城乡结合部,凌水街道目前也是大连近郊区域中城市化进度最快城市化水平最高的区域,改革开放三十年来,凌水地区的城市化进程实际已经走过了城镇化和城市化两个基本发展阶段,正在向新城区迈进。

    凌水地区城镇化阶段的大致时间是从改革开放到2000年前后。这一阶段的主要特点是乡镇经济的兴起与农民从土地上的脱离。随着经济的发展,一个具有近郊特色的小城镇欣欣向荣。对于城市近郊区而言,城市的快速扩张必然会很快打断其城镇化的发展进程。凌水地区城市化的全面启动时间大致在2000年前后,有三大力量起了决定性的作用:

    一是政府对近郊区产业发展功能定位的调整——政府的力量。1991年,大连市政府在凌水设立了大连高新技术产业园区七贤岭产业化基地。2003年,市政府下文明确整个凌水为高新园区的拓展区。2008年,高新区完成对凌水地区的划转工作。二是城市生活居住区的拓展——开发企业的力量。承担起为城市大量涌入涌出的人口提供居住服务的职责是近郊区城市化的主题,外来开发企业则是完成唯一任务的主力军。以凌水大山村为例,1999年—2009年,有近十家开发企业在大山村开发建设。十年间,大山村已经由一个只有1300人的小村庄变成了拥有近30000人口的大社区。三是城市其他服务功能区扩张需要高校的力量。在凌水城市化发展的过程中,教育事业发展空间需求也是一个重要推动力量。2002年,大连理工大学一次性在凌水征地54公顷。2006年,大连海事大学也征用了大约30公顷的土地,从而为高校的发展预留了一定的空间。随着地区城市化的快速发展,2002年,辽宁省政府下文将凌水变镇为街,实施街道管村体制。2004年5月,凌水全体农民转为城市居民。

    凌水地区的发展实践清晰地向我们表明,城镇化与城市化是城市近郊区在城市化发展过程中的两个不同的发展阶段。城镇化是近郊区农村经济社会向城镇自我发展阶段,农村与城市一个最为根本的差异就是农村土地的集体所有权性质。土地集体所有制是农民的命根子,也是农村一切经济和社会管理体系存在和发展的基础。近郊城镇化的发展实际告诉农民,土地不仅可以种粮种菜种果树,在某种特定的条件下也可以种工厂种学校种住宅。

    虽然不可能简单地通过对凌水地区的发展研究提出对中国城镇(市)化进行加强领导的基本对策,但我们仍然可以提出以下几个方面的工作重点以供参考:

    第一,政府体制建设先行。政府应高度重视对近郊区的领导,应优先于近郊区发展的实际建立和完善近郊区城市管理体系来替代原有的农村管理体系。或者说,政府应领先于近郊区城市化发展的实际来引领近郊区城市化发展,而不能让近郊区城市化发展的实际来倒逼政府的变革。

    第二,对近郊区的城市基本功能定位必须充分考虑近郊区城镇化发展的基本实际,这样才可能最大限度地利用近郊区城镇化时期的发展成果,最大可能地避免重复建设。