进一步发挥人民代表大会制度在国家治理中的重要作用

    【深入学习贯彻党的十九届四中全会精神】  

    人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度，是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。党的十九届四中全会指出：“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。”“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度。”应坚持好、巩固好、发展好人民代表大会制度，充分发挥其在国家治理中的重要作用。

1.人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度 

    当代中国的国家制度体系是中国共产党领导中国人民经过长期探索、选择和建设，逐步确立和完善的科学体系，是符合中国国情的现代制度体系。人民代表大会制度作为根本政治制度，集中体现了人民主权、人民意志，是国家治理现代化水平的重要标志。

    习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出：“中国共产党领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。”人民代表大会制度回答了这些问题。

    早在1940年，毛泽东同志在《新民主主义论》中就讨论了如何组织政权机关的政体问题，他设想：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”1949年新中国成立后，对于这个新的国家来说，最为迫切的任务是，如何设计一种现代的制度形式，实现国家政权运行方式的常态化。制定宪法和建立人民代表大会制度就承担着这种历史使命和制度责任。人民代表大会制度的建立，从三个方面提升了当代中国治理体系的现代化水平。其一，人民通过选举代表，实现对国家的授权，体现了人民主权原则，确立了人民与国家之间的现代关系，以民主的方式解决了国家权力的来源问题。其二，采取自下而上的层层递进选举方式，将人民组织起来，明确了国家各级权力机关之间的权力来源关系，反转了中国传统自上而下加封式的权力授予方式，实现了国家权力关系的现代化。其三，人民代表大会是最高权力机关，通过选举产生了人民政府、人民法院、人民检察院等其他国家机关，明确了这些机关之间的关系，并将这些关系通过宪法固定下来。这些主要国家机关的建立，实现了现代国家治理体系内部结构和主要职能的完备化。人民代表大会具有立法、重大事项决定、监督等职权，这样就实现了人民意志上升为国家意志，再转化为国家行动这个现代治理关系，为提高国家治理的绩效提供了制度保障。

2.人民代表大会制度是国家治理效能的转化器 

    国家治理效能是通过治理体系各组成部分有效运行、分工协作实现的。民主集中制是国家治理体系各组成部分运行的基本原则，各级人民代表大会及其常委会则是这项原则的忠实执行者，并依托其作为国家机构权力来源的地位，发挥着贯彻治理精神、凝聚治理合力、稳定治理效果的转化器作用。

    首先，各级人民代表大会及其常委会是在中国共产党领导下运行的，承担着将党治国理政的意志转化为国家意志的功能。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。人民代表大会及其常委会可以把这种领导优势体现到国家治理的具体过程之中。通过选举任命符合要求的各级领导干部、制定法律法规、决定重大事项等方式，保证党的路线方针政策和决策部署在国家政治生活中全面贯彻和执行，使党的领导、人民当家作主和依法治国在各个层级、不同领域、具体事项上实现有机统一，确保党领导人民有效治理国家。

    其次，人民代表大会制度确保了国家机构运行的协调性，提高了治理的整体效果。人民代表大会制度在设计之初，目的就是充分贯彻人民主权原则，避免代议机关沦为“三权分立”下那种资产阶级议会的“喧嚣吵闹场所”，实现国家机关之间的协调高效运转，以真正体现人民当家作主这一社会主义民主政治的本质。因此，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。在人民代表大会制度下，这些国家机关是分工合作关系，不是分权制衡关系，而各级人民代表大会及其常委会则承担着监督职能，通过执法检查、述职评议、代表评议、个案监督、预算审查等多种方式，推动“一府一委两院”依法履责，这样既有利于充分发扬民主，避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效进行，集中力量办大事。

    再次，各级人民代表大会及其常委会通过发挥立法职能，规范国家治理行为，稳定国家治理效果。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。各级人民代表大会及其常委会既是立法者监督者，也是模范的守法者。为了实现社会主义法治国家的建设目标，全国人大与地方各级人大均积极投入立法和执法监督工作中。为了适应经济社会发展要求，立法质量和效率不断提升。中国特色社会主义法律体系已经形成，为在市场经济条件下调节国家与社会、个人之间关系提供了法律依据，为法治国家、法治政府、法治社会建设提供了法律支撑。

    最后，各级人民代表大会的发展，推动了国家治理体系的完善、治理能力的提升。各级人民代表大会是国家治理体系的组成部分，也是国家治理能力的具体实现者。经过近70年的发展，人民代表大会制度日益完善。1979年，随着新的选举法和地方组织法制定实施，地方各级恢复了人民代表大会制度，从省到县三级建立了人大常委会，在乡镇建立了人大主席团。根据1982年宪法，在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设专门委员会。随着经济社会的发展，专门委员会的类别不断增加。全国人大先后设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境保护委员会、农业与农村委员会、社会建设委员会，专门委员会达到10个。自2015年起，县级人大也开始设立专门委员会。专门委员会的设立，既提高了人大工作的专业化水平，也保证了对国家管理主要领域的立法监督工作的常态化。各级人大常委会组成人员及人大代表的结构不断优化，履职能力不断提升，使各级人大及其常委会成为全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。

3.按照民主法治发展规律，坚持和完善人民代表大会制度 

    民主法治是现代国家治理的基本特征，也是国家治理现代化要实现的目标。人民代表大会制度是我国国家制度和国家治理体系中最能集中体现民主法治精神的制度。推进国家治理体系和治理能力现代化，就要按照民主法治建设规律，不断完善人民代表大会制度。

    世界上没有抽象的民主法治，民主法治要通过一套具体的、符合本国国情的制度来体现和实现。习近平总书记指出：“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。”中国的民主是中国共产党领导下的社会主义人民民主，中国的法治是中国共产党领导下的社会主义法治。必须在坚持党的领导前提下，完善人民代表大会制度，更充分地实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，推进国家治理中的民主法治公平正义，为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供有力保障。

    世界上也没有统一的民主法治模式，各国要根据本国国情，探索适应本国发展要求的民主法治体系。民主法治作为上层建筑的核心内容，是由经济基础决定的。从许多发展中国家的现代化历程来看，照搬西方国家的民主法治模式，往往会导致社会政治动荡、政府效率低下、社会利益固化，现代化进程戛然而止或长期停滞。中国的民主法治模式，是中国共产党深刻总结国内外正反两方面经验，不断探索实践，不断改革创新，逐渐摸索出来的一套制度体系，与中国发展阶段相适应，有利于实现国家和社会发展目标。

    民主是一个不断发展扩大的过程。人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。人民的信赖、支持和拥护，始终是国家根本政治制度的深厚力量源泉和牢固政治基础。“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心。”各级人民代表大会是民意集中表达的制度性设置，是公民有序政治参与不断扩大的制度性渠道。各级人大代表来自各地、各民族、各领域，工作和生活在人民中间，对社会有深入了解，对人民群众的需求有直接感受。他们通过各种制度化的渠道反映人民群众的诉求，接地气，懂民情，是“民有所呼，我有所应”的重要途径。因此，要继续密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制。各级人大代表要通过调研、视察、走访以及代表之家、代表活动室、代表接待日、网络平台等方式和渠道，了解社情民意，反映群众诉求，宣传国家法律法规和方针政策。支持和保证代表依法履职，健全代表述职制度，完善代表履职监督工作，提高代表履职能力，更好发挥人大代表作用。要在各级人民代表大会增加基层代表的数量，使人民代表大会能及时反映社会结构的变化，始终能够充分体现人民当家作主。

    法治是一个不断完善的过程。1997年，党的十五大明确提出依法治国，1999年，“建设社会主义法治国家”写入宪法。党的十八大以来，全面依法治国成为以习近平同志为核心的党中央推进“四个全面”战略布局的重要组成部分。中国特色社会主义法律体系已经形成，党和国家各项工作实现有法可依、有规可循。但社会是不断发展的，各级人民代表大会及其常委会要密切关注社会对立法的需求，运用好立法权，发挥主导作用，加强重要领域立法，为经济社会发展提供制度保障。要重点研究如何切实把党的主张依照法定程序转化为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则，从法律制度上保证党的理论和路线方针政策贯彻实施。及时将党在经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方面的决策部署转化为法律法规，不断完善社会主义法律体系。要加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。要加强立法机关运行的法制化建设，及时推动全国人大组织法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等法律规则的修订完善。要有效运用好监督权，完善执法检查，推进严格执法、公正司法、全面守法。

    （作者：杨雪冬、黄小钫，分别系中央党史和文献研究院研究员、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员；北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）