当代中国社会建设的基本经验与未来

    演讲人：郁建兴  时间：2012年4月8日  地点：浙江大学

    郁建兴 1967年生，浙江省桐乡市人。现任浙江大学公共管理学院教授、副院长，浙江大学公民社会研究中心主任，浙江大学985工程项目“社会管理与公共政策研究”执行主任。已主持国家社会科学基金、国家自然科学基金项目6项，其中重大项目、重点项目各1项；出版中英文专著11种，在国内外学术期刊发表论文100余篇，主编“浙江大学公共管理丛书”、“全球化与治理转型丛书”、“服务型政府大视野丛书”等；曾获得教育部高等学校科学研究成果（人文社会科学）二等奖、浙江省社会科学优秀成果一等奖等多项。获国务院特殊津贴，国家人力资源和社会保障部等“新世纪百千万人才工程”国家级人选，教育部首批视频公开课和浙江省教学名师。

    今年3月，温家宝总理在“两会记者招待会”上指出，在他任职的最后一年，一定要做好五件事，即制定收入分配体制改革的总体方案、制定并出台农村集体土地征收补偿条例、实现城乡养老保险的全覆盖、按照新的标准全面推进集中连片的贫困地区的扶贫工作以及将教育经费占GDP的4%列入预算，并使经费合理使用。这五件事，都属于社会建设范畴。

    事实上，自2002年十六大以来，随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出，社会建设得到了党和政府前所未有的重视，关注民生成为这一届中央领导集体执政的显著特征。在“十一五”时期，我国不断加大社会建设投入，积极推进基本公共服务均等化，取得了显著成效，积累了重要经验。特别是在应对2008—2009年全球金融危机的过程中，我国集中出台实施了一系列社会政策，如“新医改”方案、新型农村社会养老保险制度，2009年也因此被誉为“社会政策年”。2011年全国人大通过的“十二五”规划纲要系统提出了“改善民生，建立健全基本公共服务体系”和“标本兼治，加强和创新社会管理”的社会建设目标。我国已然进入社会建设时代。

 什么是社会建设？

    当代中国的社会建设至少应当包括四部分内容，即社会民生建设、社会管理创新、社会体制改革和社会能力建设。

    从最一般意义上说，社会建设可以理解为社会主体根据社会需要进行的一种有目的、有计划、有组织地改善民生和推动社会进步的社会行为和过程。根据这一理解，我认为当代中国的社会建设至少应当包括四部分内容，或者说这四个方面是当前中国社会建设的重点领域。

    社会建设的首要方面是社会民生建设，其主要手段是社会政策体系构建和基本公共服务均等化。十七大报告指出，“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，其目标是“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这五个“有”是对社会民生建设目标的高度概括，也是“十一五”时期我国基本公共服务均等化的核心任务。“十二五”规划纲要再次强调，“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。”

    第二个方面是社会管理创新。2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，并提出了当前加强和创新社会管理的8条意见。“十二五”规划纲要更是首次以一篇五章十二节的篇幅对“加强和创新社会管理”展开专题论述。2011年由此被人们誉为“社会管理创新元年”。社会管理是指规范和协调社会关系、社会行为和社会组织以维护社会秩序、实现社会稳定的活动。“社会管理”不能等同于“管理社会”，它不仅包括了政府对社会的管理，如群众利益协调、社会治安防控与食品药品安全监管等，还包括了社会的自我管理，即建立在社会自我组织基础上的自主管理，以及社会组织协同政府的社会管理。

    第三个方面是社会体制改革。当代中国推进社会建设必须以社会体制的改革和建设作为支撑，其中最重要的是社会组织管理体制、社会动员体制和社会流动体制。通过社会组织管理体制改革，大力培育和发展社会组织，提高社会的自我管理能力，充分发挥社会组织在社会管理中的基础性作用。推进社会建设特别是加强和创新社会管理，不能沿袭传统的群众运动式社会动员思路，而要通过建立健全法治，使公民参与在一个有序框架内进行。通过社会流动体制特别是户籍制度改革，取消附着于身份差异之上的权利与福利的不平等，最大限度地促进社会成员自由流动和上向流动，优化调整社会结构。

    第四个方面是社会能力建设。目前在一些地方，在推进社会建设和社会管理创新的进程中，较为忽视社会自身建设特别是社会的自我组织和自我管理。因而，加强和创新社会管理不但没有最大限度地激发社会活力，反而抑制了社会的自我组织和自我管理空间。社会能力建设的关键是社会组织的培育和发展，政府在其中扮演着重要的“孵化器”角色；社会组织通过参与公共服务提供、协同政府社会管理，促进自身的发展，发挥社会服务与社会管理的基础性作用。

    以上四个方面相辅相成、缺一不可，共同构筑起当代中国社会建设的有机整体。

 当代中国社会建设的基本经验

    如果说“中国奇迹”是一头大象，那么经济建设成就是它的一条大腿，当代中国取得的社会建设成就也同样显著，是它的另一条大腿。

    在“9·11”事件10周年之际，美国学者弗朗西斯·福山在接受上海《文汇报》专访时认为，“9·11”事件以来10年中，世界上发生的最重大事件，并不是美国的反恐战争及其胜利，而是中国等金砖国家的崛起。如果说“中国奇迹”是一头大象，那么经济建设成就是它的一条大腿，当代中国取得的社会建设成就也同样显著，是它的另一条大腿。

    当代中国社会建设的基本经验，可以概括为“三个积极”，即积极转变发展理念和政府职能、积极创新公共事务的治理模式和积极推进体制改革和制度建设。

    首先，积极转变发展理念和政府职能。十一届三中全会确立了“以经济建设为中心”的基本路线。这在当时具有重要的现实性和紧迫性，取得了巨大的积极效应。“以经济建设为中心”成为改革开放30多年中国经济社会发展的最重要经验之一。但随着经济建设的中心地位不断得到强调和巩固，加上偏重GDP等经济增长指标的政府政绩考核与干部考核体制的影响，我国的政府治理形态特别是地方政府逐渐转变为发展型政府，即以经济增长为目标，政府在经济领域扮演积极的角色如招商引资、开发项目等，甚至担当经济发展的主体力量，政府财政最大化地用于生产性投资甚至充当投资主体。这种发展型政府常常“选择性履行职能”，即过多履行经济建设职能甚至直接充当投资主体，而相对忽视社会建设职能的履行。作为结果，社会问题与社会矛盾不断积累和突出，特别是“看病贵、上学贵、买房贵”被人民群众戏称为“新三座大山”。

    十六大以后，社会建设、社会和谐逐渐成为了我国经济社会发展中的关键词。2003年十六届三中全会系统提出了科学发展观，突出了经济社会全面协调可持续发展的原则，突出了发展的民生要求，这成为党和政府转变发展理念的重要标志。2007年，十七大明确提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设”。2010年十七届五中全会对十六大以来的新发展理念进行了系统总结和表述：“在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”。这四个“更加注重”，从某种意义上可以视作我国转变发展理念、重视社会建设的一个宣言书。

    转变发展理念，需要落实到政府职能转变和政府转型。十六大首次将政府基本职能界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，并强调要重点关注公共服务和社会管理职能。温家宝总理在2005年政府工作报告中明确提出了“建设服务型政府”的目标要求。换言之，转变政府职能就是要超越发展型政府，确立政府以公共服务和社会管理作为核心职能的地位；实现政府转型就是要建设服务型政府，构建覆盖全民的基本公共服务体系，创新政府管理和服务方式，扩大公众参与公共事务管理，建设服务、责任、廉洁、法治政府。

    其次，积极创新公共事务的治理模式。转变政府职能、建设服务型政府，必然要求探索新的公共事务治理模式。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分发挥社会组织参与公共服务提供、协同政府社会管理的作用，积极培育和发展社会组织，稳步推进公众参与和民主决策，扩大村民和社区自治，形成多元共治格局，已日益成为新治理模式的核心要素。

    比如，广东乌坎事件的顺利和妥善处理，得益于广东省委省政府对村民自治和民主选举村委会的尊重和支持。

    广东率先破冰社会组织管理体制改革也同样引人注目：2012年1月1日起，广州市各种行业协会、异地商会以及公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织，不再需要挂靠主管单位，可以直接到民政部门申请登记，这一举措到2012年7月1日起将扩大到广东全省。

    再次，积极推动体制改革与制度创新。在行政管理体制改革方面，关注民生的公共财政体制建设不断推进。2011年全国人大会议期间，财政部长谢旭人指出我国政府财政预算中用于民生领域的支出已达到2/3。他所说的民生范围比较广泛，包括了维稳、支农等在内。如果按社会性公共服务供给计算，2011年我国用于就业、社会保障、教育、医疗和保障性住房等的财政支出已占总支出32.1%，达到中等收入国家的最低水平。相比于过去，这是一个非常了不起的变化，表明我国的公共财政体制建设日益向民生倾斜。此外，公共服务与社会管理日益纳入政府政绩考核指标体系，一些涉及民生和社会管理领域的恶性事件，如血铅超标、重大矿难、强拆强迁等，相关地方政府领导人均被问责，这是行政问责制建设的重要进步。

    在社会政策体系建设方面，二十世纪八九十年代我国社会政策发展相对缓慢，社会政策改革缺乏总体规划和宏观战略，并且沿袭了传统的城乡二元思路，因而具有显著的应急性和二元化特征，农村长期处于基本公共服务和社会政策供给的“真空状态”。2002年以来，特别是全球金融危机期间，我国在就业、社会保障、教育、医疗和保障性住房领域集中出台了一系列社会政策，其政策重心和社会性财政支出不断向城乡居民、农民工和弱势群体倾斜。比如，2003年试点建立“新型农村合作医疗”；2006年通过《义务教育法（修订案）》，规定义务教育不收学杂费，义务教育经费纳入公共财政保障范围；2007年出台《劳动合同法》、《就业促进法》，试点“城镇居民基本医疗保险”，建立“农村最低生活保障制度”；2009年试点“新型农村社会养老保险”，出台“新医改”方案；2010年启动实施“国家基本药物制度”，通过《社会保险法》，将保障性住房建设工作纳入政府考核问责机制的范围；2011年提出了以公租房为主体的保障性住房体系建设目标，试点“城镇居民社会养老保险”。目前，我国的社会政策项目规划基本健全，实现了制度全覆盖，基本公共服务均等化水平显著提高。

    在这里，我举浙江省慈溪市的例子，来表征这一新社会管理格局中各类主体所发挥的作用。浙江慈溪市目前拥有户籍人口103万，登记注册的外来人口98万，两者比例几近1：1，给地方政府的外来人口管理构成了严峻挑战。以前，慈溪市对外来人口的管理方式基本上是“一打二防，打防结合”，但效果并不理想。2007年慈溪市转变管理理念，建立了暂住人口服务管理局，从侧重管控转变为促进“社会融合”，提倡“寓管理于服务”、“以服务促融合”，服务管理方式也日益精细化和人性化。同时，暂住人口服务管理局还牵头成立了名为“和谐促进会”的社会组织。目前全市345个村和社区全部组建了和谐促进会，共有会员单位3026家，会员28000人，其中外来人口会员和理事均接近一半。它的功能之一是搭建外来人口的民主参与平台，增进新老市民沟通和融合，共同参与社区治理。其二，它依托广泛的社会网络和基层群众，及时准确地掌握各类动态的信息，畅通社情民意反映渠道，妥善地解决矛盾纠纷，特别是引导广大的外来务工人员以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾、自觉地维护和谐稳定，从而发挥协同政府社会管理的功能。其三，对外来人口提供帮扶和救助，如劳动权益维权、提供工作信息、开展助困助医助学助残等。其四，为新老市民提供教育培训、文化体育、卫生保健、扶贫济困、环境保护、法律援助等社会服务。通过这一社会管理创新，慈溪市外来人口服务管理取得重大进展，今年初获得了第六届中国地方政府创新奖。

 当代中国社会建设的问题与不足

    一些党政领导人抓经济建设的能力和水平比较高，但提到社会建设、社会民生，往往是“谈起来重要，做起来次要，忙起来不要”。

    毋庸讳言，当代中国社会建设还存在着一些问题与不足。我把它概括为以下四个方面：

    第一，发展理念转变还不到位。社会建设尽管日益受到政府重视，但在不少地方政府那里，社会建设屈从于经济建设的总体地位仍未根本改变。一些党政领导人谈起经济建设、经济增长，非常有激情，思路也非常清晰，抓经济建设的能力和水平比较高，但提到社会建设、社会民生，往往是“谈起来重要，做起来次要，忙起来不要”。这种现象的存在，与现行政府政绩考核和干部考核指标体系仍然总体上偏重于GDP等经济指标密切相关。

    第二，体制改革滞后，这主要表现在行政管理体制和社会体制改革两个方面。就行政管理体制而言，1994年以来实行的分税制形成了财政收入中央集权化与财政支出责任地方化的突出矛盾，导致了政府间事权财权的不匹配。地方政府承担了主要的公共服务与社会管理职能，而随着近年来基本公共服务项目不断健全、社会管理事务日益加重，地方财政支出压力不断加大，制约了地方政府开展社会建设和社会管理的能力。中央政府的财政转移支付尽管逐年加大，但专项转移支付占较大比重，一般性财政转移支付较少，财政转移支付立法也尚未提上议事日程，因此地方政府履行公共服务和社会管理的能力存在着财政保障不足问题。另外，就是上面提到的政绩考核体制改革滞后，经济指标仍然偏重。再一个就是问责制还不健全，纵向问责存在严重缺陷，横向问责发育尚不充分。

    就社会体制改革而言，我们也还有待取得实质性突破。比如目前社会组织的双重管理体制，大大限制了社会组织的合法性获得和发展空间；社会动员体制较多是政治运动式的，法治框架下的公众有序参与进展较为缓慢；社会流动体制仍旧建立在户籍制度之上，尽管现在很多地方都有突破户籍制度的改革冲动，但区域性改革的效果有限，户籍制度改革必须由中央政府自上而下全面推动。

    第三，社会政策呈现碎片化发展格局，表现为制度设计的城乡二元、身份分割和区域分割。在今年的全国“两会”期间，社会保障成为人民群众最关注的十大热点问题的榜首，特别是“退休双轨制”最受诟病。社会政策的本质，是通过政府的再分配以缩小社会成员初次分配的差距，提高全体成员的社会保障和社会福利。我国的这种碎片化社会政策，反而再次扩大了社会不平等，固化了城乡二元和身份分层结构。同时，区域碎片化问题也不容忽视，比如社会保险的县级统筹所造成的保险关系接续难问题，外来人口子女在流入地平等接受义务教育问题，这些都与我国现行社会政策职责主要由地方政府承担密切相关，地方政府仅向本地户籍居民提供社会保障与社会福利。

    第四，社会管理方式落后。目前我们的社会管理主体还比较单一，主要是政府，而且政府具有包揽一切社会管理事务的强烈冲动，不重视社会组织的作用，甚至一些地方对社会的自我组织和自我管理持敌视的态度，出现越重视社会建设和社会管理，社会反而变得越狭小，社会组织的发展空间越受到限制的悖论。再者，一些党政领导人对社会管理的理解较多囿于社会危机管理思维，侧重刚性维稳而不是柔性地促进“社会融合”，甚至将民众合法的利益表达和维权行为视作不稳定因素。加强和创新社会管理，必须确立社会管理的新思路。国务院秘书长马凯有过很好的论述，他说：“确立社会管理的新思路，努力实现从传统模式向政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动，社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务融合，有序与活力统一的多元治理、共建共享的新模式转变”。这种社会管理的新模式亟待确立。

 确立新发展理念，改革创新社会体制

    确立两个核心理念，第一个是社会建设与经济建设并重的发展理念，第二个是将社会体制改革确立为今后时期体制改革的主体性内容。

    在新的历史起点上，我国社会建设首先必须牢固确立两个核心理念，第一个是社会建设与经济建设并重的发展理念，第二个是将社会体制改革确立为今后时期体制改革的主体性内容。同时以“两个重新设计”来深化行政管理体制改革，确保社会建设与经济建设并重的路线在各级政府得到落实，即重新设计政府之间特别是中央与地方之间的职责分工与财政关系，重新设计地方政府工作考核评价和干部考核评价及问责体制。

    其次，加快推进社会民生建设，构建基于公民权利而不是基于城乡户籍、基于职业身份的社会政策体系。社会政策体系要体现出普遍性、统一性和发展性。普遍性是指所有国民，不论城乡、地区、身份和职业，享有平等的社会权利和福利待遇。统一性是指社会政策的基本项目健全，同类项目统一运行，对所有国民实施统一的社会政策。社会福利标准在一段时期内可以不一，但制度必须统一，并且待遇差距不断缩小。发展性是指社会福利水平要适当，既不是越高越好也不要妄谈“福利病”，要综合考虑经济发展水平、财政支出能力和人民群众的实际福利需求；同时，要大力投资基础教育和医疗卫生事业，全面提升人的发展能力。

    第三，将社会融合作为社会管理体制创新的目标。社会融合意味着每个社会成员不论城乡不论身份，都享有平等的社会福利和公共服务资格，能够充分参与社会公共生活；社会流动是自由开放的，向上流动是可能而且是通畅的；社会的动员和集体性干预是法治化的，在法治框架内有序进行。在这方面，特别要着力取消附着在户籍制度上的各种公民权利和福利待遇的歧视与不平等。从根本上说，基于社会融合的社会管理体制创新就是建立健全服务为本、法治为体、多元协作的社会管理体制。

    第四，以促进参与为目标加快推进社会组织管理体制改革。积极转变政府对社会组织的态度，大力培育和发展社会组织，建立起政府与社会组织之间的伙伴合作关系，鼓励社会组织积极参与公共事务的合作共治。加快推进社会组织管理体制改革，培育和发展社会组织，推进社会组织参与公共服务和社会管理。当前，改革的突破点就是社会组织的双重管理体制。

    只要牢固确立社会建设与经济建设并重的发展理念，通过基于公民权利的社会政策体系构建，基于社会融合的社会管理体制创新，促进参与的社会组织管理体制改革，中国特色社会主义道路将会越走越宽广！